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强化反垄断,加速数字市场立法

2021-09-07 10:29
来源:半月谈网

李世刚/包丁裕睿/冯怡萱  

前不久召开的中央深改委会议上,习近平总书记强调,强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施,是完善社会主义市场经济体制的内在要求。要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发,促进形成公平竞争的市场环境,为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间,更好保护消费者权益。

10余年来,以互联网平台为主体的数字市场迅猛发展,已经成为人们日常生活不可或缺的一部分。作为新业态的数字市场所具有的巨大的经济体量决定了其在我国经济发展中的重要性,也进一步决定了加强法律规制引导其健康有序发展的必要性。

数字市场部分领域现巨型平台

《中国数字经济发展白皮书(2021年)》显示,2020年我国数字经济占GDP比重为38.6%。同时期数字市场部分领域“寡头”之势已然成形,出现巨型平台。

今年4月10日,国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴集团控股有限公司实施“二选一”垄断行为作出行政处罚。这一处罚拉开了互联网反垄断的序幕。之后,相关部门又对几大互联网平台共22起合并或收购案处以顶格罚款。

良性的市场需要充分有效的竞争,在竞争中各市场主体方能充分发挥自身的创造力,从而最终为社会创造价值、为消费者提供精益求精的服务。

数字市场具有不同于传统市场的特殊性质,巨型平台的不公平行为更容易破坏中小型平台、小微企业的竞争环境。例如,进驻平台的商家用户量与消费者的用户量之间会形成相当的促进作用,这就导致大平台更容易积累用户、降低成本,形成“赢者通吃”的局面。同时,用户对平台又具有相当强的依赖性,往往被迫妥协于大型平台的不公平行为和不利合同条款。用户在进行平台选择之时往往仅拥有表面上的自由。平台的不公平行为被虚假的“自由选择”掩盖,大型平台基于其强大的数据和经济资源将不公平的掠夺性竞争过程隐于幕后,给监管工作带来了巨大的挑战。

既有法律不断积极应对数字市场问题,但仍需完善

在2021年2月7日市场监管总局发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》以前,数字市场领域相关问题的解决主要依赖传统竞争法——反不正当竞争法、反垄断法和电子商务法。

在主要规制传统商业领域的反不正当竞争法中,有关不正当竞争行为的判断模式无法适应数字市场,数字市场的新型不公平行为也未被纳入反不正当竞争法。例如,在数字平台普遍对消费者“免费”的背景下,不存在反不正当竞争法中“不合理低价出售”的问题。

在反垄断法中,与数字市场竞争秩序关联最为密切的是“滥用市场支配地位的行为”。要适用这一条款,就必须判断经营者在相关市场中是否具有市场支配地位。然而,数字市场对“相关市场”的判断标准提出了挑战。具体而言,由于数字市场具有双边特性,商业用户、消费者和平台之间构成了相互关联和影响的相关市场,在反垄断法执法中如何根据具体情形界定相关市场仍需进一步研究。不仅如此,在“非价格竞争”大行其道的数字经济领域,反垄断法也需要经历以“价格”为测试基准转向以“质量”为测试基准的变革。

电子商务法在反不正当竞争法、反垄断法的基础上根据数字市场的特点进行了少许补充。例如,该法对反不正当竞争法的虚假或者引入误解的商业宣传行为、反垄断法调整的滥用市场支配地位行为的认定等进行了针对电子商务的细化规定,并对电子商务经营者搭售商品或服务、滥用相对优势地位行为进行了特别规定,但对大型平台的不公平行为仍然应对不足。

《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》是全球第一部由官方正式发布的专门针对平台经济的系统性反垄断指南,成为我国健全数字竞争规则具有里程碑意义的最新立法。该指南根据数字市场的特点,对相关市场的界定、市场支配地位的认定等问题进行了特别规定,这在一定程度上弥补了现行竞争法体系的空白。

未来,我国立法还应针对数字市场的特性,在竞争法之外对平台经济领域特别是大型平台,建立强制性与灵活性结合、以“事前规制”为核心的规则体系。

避免“赢者通吃”,推进数字市场立法

在数字市场中,互联网平台具有规模经济性、网络效应、锁定效应、数据驱动优势等。当前少数几个大型互联网平台已经成为当前数字经济的“关键设施”,拥有了强大的经济实力和控制整个平台生态系统的能力。我国应当在未来及时针对互联网平台的特殊性,推进专门数字市场立法。

首先,数字市场立法可以摆脱传统竞争法规制方式和范围的束缚,针对数字市场问题提供“一揽子”解决方案。数字市场涉及反垄断监管、金融监管、工信、网信以及司法、公安等职能部门,协同监管、整体监管高度契合数字经济发展的内在要求。

其次,数字市场立法可以对平台服务提供者进行特别“事前规制”,避免竞争法规制的滞后性。一方面,对数字市场进行特别立法可以避免在数字市场适用竞争法“失灵”和“滞后”的情况,否则市场的竞争格局早已经改变,事后救济也于事无补。另一方面,“事前规制”还能减少诉讼成本、激励“福利增加型”的高质量竞争或创新不断涌现。例如,立法可以对大型平台企业施加开放平台、互联互通的义务,使得消费者的生活更为便捷,也为平台和商业用户创造更好的竞争环境。

最后,数字市场立法可以在对数字市场不公平行为进行类型化规制的同时保持开放性和动态性。一方面,我国大型平台服务提供者的一些不公平或影响竞争的行为仍需加强有效规制,例如针对“二选一”,屏蔽竞争对手的分享链接,利用额外数据参与竞争,在搜索结果中优待自营产品,强制推行统一身份识别等行为。数字市场立法可以对既有的不公平行为进行类型化规制,还可以对平台服务提供者施加主动促进竞争和增强互通性的义务。另一方面,数字市场的平台义务设计需要保持一定的开放性,平衡强制性与灵活性,从而有效、及时应对平台经济领域新涌现的反竞争行为,提升平台经济领域的可竞争性。(作者单位:复旦大学法学院、中国人民大学法学院)编辑:原碧霞

责任编辑:孔德明

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