2015年以来，为了从制度层面改善环境治理中的权责不明、倒置甚至推诿的问题，中央提出实行环境保护“党政同责、一岗双责”的要求。这些制度发展为厘清各级党委政府的环保责任，明确各部门任务分工做出了积极尝试。

2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，明确建立环保督察机制。

如今，方案已经实施两年，并且在2015年12月之后，随着中央环保督察组进驻各地以来，一批突出环境问题迅速得到解决，一批责任人被问责，各级党委政府对环保“党政同责、一岗双责”的认识明显加强。这一制度的实施背景是什么?这种对环保重视的行动能否制度化、长效化?

在接受记者专访时，中国人民大学国际关系学院政治学系副教授冉冉从环境政治学的角度对这些问题进行了解读。

环保督察加强中央权威

记者：您如何看待中央建立环保督察机制，并且向各地派驻中央环保督察组这一行为?

冉冉：在讨论中国环境污染的原因时，“环境污染是体制问题”的说法颇为流行。人们相信，环境污染不仅仅是经济、社会等技术操作层面的问题，而是一个系统的“体制问题”，被建构成为一种“政治议题”。

国家从中央层面成立督察组，是因为主流的观点认为环境治理的问题主要是地方政策执行层面的问题，是地方保护主义的体现。

因此，在这个背景之下，决策者认为解决环境问题需要进一步中央集权，加强中央对地方的监督和中央在环境治理中的权威。

比如，2015年7月印发的《环境保护督察方案(试行)》，明确以中央环境保护督察组名义，对各省、自治区、直辖市党委和政府开展督察。

官方媒体广泛报道了同年12月中央环境保护督察组进驻河北省开展督察试点的新闻。督察反馈情况措辞严厉地指出，“原省委主要领导对环境保护工作不是真重视，没有真抓。”

另外，十八大以来的反腐运动，主要是以中央巡视组督察的形式进行的，被认为取得了很好的效果。建立中央环保督察机制也可能是学习借鉴反腐经验的结果，是不同政策领域之间的学习和扩散。

“党政同责、一岗双责”是锋利“牙齿”

记者：您也提到环保“党政同责、一岗双责”所涉及的核心是环境治理的“中央——地方”关系。在环保督察这一制度中，我们应该怎么理解?

冉冉：环保“党政同责、一岗双责”所针对的问题仍然是“政令不出中南海”的困境，涉及的核心是环境治理的“中央——地方”关系。

在中国的环境政治中，中央是政策制定者和委托人，各个地方政府是政策的执行者和代理人角色。因此，环境治理中的核心问题之一就是中央如何监督地方有效执行其环保政策，这也是中央环保督察制度想要应对的问题。

事实上，站在中央的立场上说，地方在环境问题上存在严重的“地方保护主义”，需要采取约谈、督察巡视等中央集权的手段来控制地方党政领导干部。

然而，地方官员可能觉得自己很冤。在他们看来，一些环境问题恰恰是缺乏地方分权的结果。例如，地方环保部门没有足够的权限去规范本地企业的污染行为，特别是央企，导致“税收交给了中央，污染留在了地方”的现象。

记者：中央环保督察对强化“党政同责、一岗双责”的落实起到什么作用?

冉冉：以往，权责倒置是这种地方环境治理中权力格局的特征之一。环境责任越大，其在地方政治权力格局中的地位就越弱;相反，权力越大，环境责任就越少。

党委书记在地方环境政策执行系统中占有绝对主导性权力，但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小，但法律却要求其履行统一监管环境保护的责任。

现实生活中，难以见到党委书记因为环境问题而受到问责的案例，但邀请环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。

“党政同责”要求的是加强地方党委特别是“一把手”在环境治理中的责任，“一岗双责”强调的是将环保统筹整合到党政各部门的职能中。理论上说，这两者的结合，既有利于纠正以往“一把手”对环保的忽视，又能减轻党政部门间的推诿和扯皮。

其实，再好的制度，如果没有配套的激励和惩戒机制，都如空中楼阁般虚无缥缈，缺乏执行力。让环保“党政同责，一岗双责”制度有效运转起来的当务之急是为其装备锋利的“牙齿”。

目前来看，环保约谈、督察巡视正在成为落实“党政同责，一岗双责”的新型激励和惩戒机制。

环保督政约谈是环保部针对那些出现严重环境问题的地方政府负责人实行“非常态”的督察。综合运用“一票否决制”“挂牌督办”“通报”“媒体曝光”等监督手段。

不能依赖“运动式”治理

记者：发展理念和发展方式直接影响环境负荷，您认为中央环保督察在引导和促进地方党委政府提升发展理念、转变发展方式方面有何作用?

冉冉：环保督察可以促进地方政府提升发展理念，从过去的“绿水青山不如金山银山”，发展到今天的“绿水青山就是金山银山”。让他们切实认识到，光有GDP不行。如果说过去是在发展中保护，现在毫无疑问应该是在保护中发展，保护好了生态，发展才有根基，而且保护本身就是发展。

但环保约谈、督察巡视新举措能在多大程度上转化为老百姓看得见摸得着的“蓝天白云”“青山绿水”，是公众和舆论更为关心的话题。比如，我们看到一些媒体报道说，某某城市在被约谈后深感压力，开展“铁腕治污”运动。

在一些老百姓看来，督察效果确实立竿见影，多年难治的污染企业因为督察组的到来而一夜关停，更出现了一种被称为“约谈蓝”的天气现象。

但是，这种自上而下“暴风骤雨”式运动治理模式能否成为可持续性的环境治理“良药”还存在不少疑问，能否像“反腐”一样治污仍是一个大大的问号。

记者：督察前后，被督察省份党政领导高度重视。督察组走后，这种重视如何才能得到延续?

冉冉：在中央集权的压力型政治生态下，乌纱帽上顶着十几个“一票否决”紧箍咒的基层官员往往为了应付上级的环保“风暴”而采取一些颇受争议的临时性手段，不愿对治污进行长期持续投入。

比如有媒体报道，被约谈后，一些地方不让老百姓养猪，一些地方不让饭店开火，引起不少质疑，进一步降低了政府在环境治理中的公信力。

我认为，要想延续中央环保督察的成果，需要摆脱对“运动式”环境治理模式的依赖，实现从运动式向常规治理的转型，全方位发挥公众参与、媒体、司法等多种监督手段的作用。

制度设计需要足够的激励

记者：从您研究的领域谈谈在环境治理过程中，制度设计和政策执行层面面临哪些困难?

冉冉：目前中国环境治理过程中面临的挑战很多。在现有环境行政管理体制中，中央政府的角色是政策制定者，而地方政府的角色是政策执行者。在中央层面，环境行政过程中权力与职能部门的碎片化导致行政部门间职能交叉、权责不清、政出多门现象严重。

一个环境问题通常由很多不同的政府部门负责，政府部门之间缺乏清晰的分工和必要的合作，政策制定在部门间互相推诿。

在地方层面，地方与中央各自分担的环境治理责任不清晰，政治激励错位。

比如，自上而下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任，将操纵统计数据作为应付环境治理责任的一个捷径，以应付上级考核和民众诉求。

因此，从制度设计和政策执行层面来看，主要的困难是中央如何设置有效的多元激励结构，从政治、经济和道德层面全方位地激励地方政策执行者积极投入到地方环境治理中来，纠正以往倒错的激励结构带来的政策执行偏差、走样、变通甚至是抵制。

中国环境政策的执行主要在地方层面，具体而言，需要进一步提升环保在干部考核提拔、财政转移支付、党政干部教育培训等方面的优先性和重要性。

记者：我们知道一些地方环境问题是一笔糊涂账，长期得不到解决，您觉得与党委政府相关环保责任落实不到位之间是否存在联系?

冉冉：主流观点都认为这与当地党委政府存在着必然的联系，并且这种观点很有代表性，其主要分为三个不同的层次。

第一，认为中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，是地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。即，中央的政策是好的，只不过是地方没执行好。

第二，认为为什么地方没有执行好，是因为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼闭一只眼，地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阳奉阴违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。

第三，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果。建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。

但我认为地方党委政府相关环保责任落实不到位只是其中一个表面原因，背后的结构性制度性原因需要更深层次的讨论和反思。

如果不发挥公众参与的力量实现多元化、参与式的环境善治，这些问题都很难从地方层面来解决。

给地方一把手戴上“紧箍咒”

记者：能否有一种制度化、长效化的机制，可以使地方党委政府能够长期重视环保问题，而不是“运动式”地治污?

冉冉：从长远看，根据环境治理的特征，协调央地关系，寻找集权与分权之间的平衡点是解决问题的关键。

环境问题本身具有复杂性、长期性、科学的不确定性等特征，因此其治理过程必须具备开放、参与、分权、合作的多元治理要素。

相对于中央，地方官员距离“环境”更近，在承担更多责任的同时理应配备恰当的权力和资源。

此外，生活在地方的公民个人距离“环境”最近，对环境的了解和需求最为直接和快速。从这个角度看，治理环保“老大难”问题，关键要给地方党委政府的“老大”们戴上紧箍咒。同时，更需在信息公开、公众参与、司法监督等方面提供制度安排，切实保障老百姓的环境权利，培育真正的环境公民，帮助中央监督地方环境治理，在法治的轨道上实现地方环境的善治。

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