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马建堂:推动结构和制度变革,提高经济潜在增长率

2015-10-21 09:15 作者:盛卉 来源:人民网 编辑:李诗海
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“宏观调控创新”研讨会今天在国家行政学院举行。国务院有关部门、有关地方政府领导及部门负责人、高校和科研机构专家学者代表、地方行政学院代表、民营企业代表等围绕会议主题,积极为进一步搞好宏观调控、做好经济工作建言献策。

 国家行政学院常务副院长马建堂作题为“新常态下我国宏观调控思路和方式的重大创新”的主报告演讲。马建堂提出,经济新常态的实质是由于资源、环境约束增强和劳动力、土地供给变化,以及经济总量不断变大等诸因素的影响,经济增速趋于下行并在下行中实现结构升级和动力转换。这一变化是客观规律使然,也是几乎所有较大经济体的必经之路。

马建堂提出要做到四个“坚持”。坚持“发展思维”,把稳中求进作为宏观调控总基调。坚持“底线思维”,把稳增长作为宏观调控首要任务。坚持“创新思维”,把提高经济增长质量作为宏观调控的着力点。坚持“全球”思维,把实现国内与国际经济协调做为宏观调控的重要目标。

马建堂表示,党中央和国务院对宏观调控方式的创新集中体现在区间调控和定向调控的提出和实施。区间调控和定向调控相结合,不仅对国民经济平稳运行和产业结构优化升级起到了极为重要的作用,对宏观经济理论也有重大创新。

“经济发展的本质在于结构变化和制度创新。”马建堂说,在我国经济发展进入新常态的形势下,通过调整结构、创新体制,提高经济潜在增长率,是保持经济运行处于合理区间,实现“双中高”目标的重要途径。新兴经济体发展经验表明,中等收入阶段面临的最大问题就是传统发展模式下的潜在增长率下降,结构不适应、体制不适应则是其内因。只有推动结构和制度变革,提高潜在增长率,才能实现经济转型,跨越中等收入陷阱。

演讲全文如下:

新常态下我国宏观调控思路和方式的重大创新

马建堂

(2015年10月20日)

全球金融危机以来,国内外经济形势发生了深刻变化,我国改革发展进入关键时期,使命前所未有,挑战前所未有,机遇前所未有。党的十八大以来,面对国内外错综复杂的形势,以习近平同志为总书记的党中央高瞻远瞩,洞察秋毫,科学决策,充分发挥党对经济工作的领导作用。新一届政府审时度势,临危不乱,适时调控,创新宏观调控思路和方式,引导国民经济在合理区间内运行,为实现中华民族伟大复兴的中国梦打下了坚实基础。

一、全球眼光和战略思维:扛起新常态背景下 “双中高”发展的历史重任

经过三十多年的高速发展,总量已稳居世界第二的中国经济进入以速度换档、结构优化和动力调整为主要特征的新常态。经济新常态的实质是由于资源、环境约束增强和劳动力、土地供给变化,以及经济总量不断变大等诸因素的影响,经济增速趋于下行并在下行中实现结构升级和动力转换。这一变化是客观规律使然,也是几乎所有较大经济体的必经之路。但问题的复杂性在于,我国内在的下行调整碰到了百年不遇的国际金融危机,国内外因素的叠加加剧了我国经济下行的压力,使党中央、国务院面临一个艰难的“两难选择”:既要保持定力,认识、适应新常态,因势利导,在“换档”中实现结构优化和产业升级,不违背宏观规律,强行拉升经济增速;又要科学作为,适时适度调整,防止经济惯性失速,进而损害经济升级和社会稳定大局。面对这一艰难的历史选择,党中央、国务院牢记“两个百年”的神圣历史使命,以科学发展观导引下的中高速增长来平衡这一矛盾,努力实现减速不失势,量增质更优。

坚持“发展思维”,把稳中求进作为宏观调控总基调。党的十八大对我国国情作出了“三个没有变”的重大判断,强调这是任何时候都必须把握的最大国情、最大实际。我国人均GDP还排在世界80位之后,产业水平还处于中低端,发展很不平衡,经济技术水平与发达国家相比仍有很大差距,发展任重道远,没有任何理由歇脚停步,决不能未富先骄。当今世界,无论是发展中国家还是发达国家,增长都是主旋律,国际舞台“掰手腕”,背后是国力的较量。党中央、国务院始终强调发展是硬道理,坚持以经济建设为中心,不唯GDP但也不能不要GDP;强调释放改革红利推动发展,挖掘大国潜力支撑发展,培育创新动力驱动发展。这一坚定态度给社会吃了“定心丸”,对稳定信心发挥了重要作用。

坚持“底线思维”,把稳增长作为宏观调控首要任务。坚持以经济建设为中心,就无法回避增长速度这一话题。党中央、国务院从经济发展环境和增长阶段变化出发,认为经济增长速度适当降低是合乎规律的和可以接受的。但发展总要有一定的速度,发展速度过高不好,各种关系绷得太紧,还会出现严重通货膨胀;而速度过低也不行,过低不仅会带来失速的风险,社会民生问题也难以解决。尤其是在中等收入阶段,经济增长绝不能失速。增速换挡与保住底线是统一的,经济失速不是换挡,不是新常态,要确保经济增长速度不滑出底线,努力使经济增长调速不减势。面对新的发展动力一时难以形成的客观情况,实现经济由高速转为中高速但不失速并不容易,需要极大定力和高超的适时适度调控能力。两年来,由于紧紧把握“底线思维”,采取有力的稳增长政策,使经济运行持续保持在合理区间内,为保持中高速增长积累了宝贵经验,也为推动全面转型升级赢得了时间。

坚持“创新思维”,把提高经济增长质量作为宏观调控的着力点。党中央、国务院强调,经济增长应是实实在在的,没有水分的;是有质量效益、有就业收入、有利于生态环保的。既要克服片面追求GDP增长的观念,纠正不计成本、不讲效率质量的做法,追求有质量高效益的增长;更要积极推动创新发展,培育新的增长动力,不断扩充发展的内涵。努力克服高增长低效率的发展模式,围绕推动转型升级,打造中国经济升级版,把政策的着力点放在提质增效上,放在转方式调结构上,激发活力,释放潜力,培育创新力。

坚持“全球”思维,把实现国内与国际经济协调做为宏观调控的重要目标。我国不仅已跃升为全球第二大经济体,也是全球最大的贸易国和全球资本输出大国,通过商品服务、外汇、资本人员的双向移动,国内经济与世界经济已深度融合。在这种状况下,一方面,世界经济特别是主要经济体的经济波动、政策调整将对我经济产生多重影响,另一方面,我国经济的波动和政策调整也会给其他国家产生影响。我国本轮宏观调控的客体、手段和政策在很大程度上已超出一国范围,对全球经济产生着越来越大的“外溢”效应。党中央、国务院立足于全球经济日益一体化的实际,深刻把握国际经济政治的演变走向,既运筹帷幄,纵横捭阖,高举和平共赢的大旗,通过打造“一带一路”、推动国际产能合作和创建亚投行等战略举措,开拓我国发展空间,扩大我国产品、装备和服务的市场需求;又顶住压力,立足自身,在加快市场化、国际化进程中,实施科学的利率汇率政策,促进国民经济的平稳运行,为世界经济增长做出了特殊贡献,充分展现了负责任大国的形象。

二、区间调控和定向调控:创新宏观调控目标定位

党中央和国务院对宏观调控方式的创新集中体现在区间调控和定向调控的提出和实施。为了应对新常态下经济形势变化,基于新的发展理念和决心,2013年提出了区间调控的新思路,确定经济运行合理区间的“上限”是通胀率目标,“下限”是增长率目标和失业率目标。只要经济运行在这一区间,就保持宏观经济政策的稳定,把工作重点放在调结构、促改革上来,一旦滑出这一区间,则坚决进行相应的调整,防止危及改革发展稳定大局。区间调控的实施对于市场预期的平稳,对于市场主体信心的稳定都起到了极为重要的作用,因为它明确宣示政府不会容忍经济滑出合理区间。2014年又在区间调控的基础上提出了定向调控。通过对不同部门、不同群体有针对性降税、降费、降准、降息,着力解决小微企业、“三农”和新型行业的经营困难,增强他们的活力。这是宏观调控的精准化、定向化,是将宏观调控这一常规总量手段赋予了结构工具的内涵。

区间调控和定向调控相结合,不仅对国民经济平稳运行和产业结构优化升级起到了极为重要的作用,对宏观经济理论也有重大创新。

一是拓展了宏观调控目标。区间调控最大的创新点就是形成了“目标+区间”的新调控目标定位。传统经济理论和过去的调控实践大都以某一指标做为宏观调控的目标,通过货币政策和财政政策的松紧来实现这一目标。目标选择上,凯恩斯主义者倾向于经济增长率,货币主义者更倾向于通货膨胀率。实践证明,区间调控好处有二:一是复合目标组成的区间目标代替单一目标,防止了顾此失彼。例如,由于存在结构性失业和自然性失业,如仅盯住失业率,搞不好会发生通货膨胀;如仅盯住增长率,当出现滞胀状态时就会进退失据。新一届政府的区间调控则是把三个重要的宏观经济指标组合起来,分别作为经济运行的“上限”和“下限”,这就防止了单目标可能带来的风险。二是更易于稳定市场主体对政策的预期。经济运行不是线性的,它总会在一定范围内波动。用“区间”目标代替“点位”目标,增加了对运行波动的容忍度,增加了宏观政策的稳定度,防止了宏观政策的频繁调整,有利于市场预期的稳定。

二是提高了宏观调控的精准度。新一轮宏观调控思路和方式创新的另一个突出特点是形成了“总量+结构”的调控组合,大大提高了宏观调控工具的精准度和效果。传统的宏观经济理论认为,宏观经济调控是总量调控,不管结构,即通过货币政策和财政政策的松紧来影响总需求和总供给的变动,进而实现经济的扩张或收缩。这种宏观调控理念下的总量调控现在看来缺乏精准度。而定向调控则是针对国民经济的短板如服务业,以及薄弱环节如“三农”和小微企业,对象明确,精准发力,有针对性地降税、降费、降准、降息。这种“点穴式”调控、“滴灌式”调控,显然比“全身施疗式”、“大水漫灌式”更为有效。新一届政府的宏观调控从理论上第一次赋予了宏观调控结构性的内涵。特别是“区间调控+定向调控”的政策组合,更是精妙一招。区间调控与定向调控各有侧重,区间调控侧重于稳总量,定向调控侧重于调结构,两者紧密结合,形成稳增长调结构合力,丰富了宏观调控的目标内涵和方式手段,是中国宏观调控实践对宏观调控理论的重大贡献。

三、宏观调控和深化改革:拓宽宏观调控的内涵

与成熟市场经济条件下的宏观调控不同,我国的经济运行始终伴随着巨大的制度变迁,改革开放始终是经济运行的内生变量。这一轮宏观调控的一个鲜明特色就是宏观调控与改革开放两手并举,在改革中调控,在调控中改革,靠改革提高宏观调控的效率,用宏观调控创造改革环境,相互促进,相得益彰。

一是改革政府自身,更多激发市场活力。政府是宏观调控的主体,宏观调控是为了弥补市场在宏观领域的“失灵”。但在相当长一段时间,我国政府对经济活动,一是管得太多;二是习惯于使用行政手段。这一轮的宏观调控,党中央、国务院把转变政府职能、简政放权等改革与宏观调控同步推进。首先通过简政放权,推动政府自身“瘦身”,重塑宏观调控的主体基础,使政府在市场发挥资源配置决定性作用前提下更好地发挥作用。截止到目前,中央层面共取消和下放行政审批事项586项,其中取消459项。二是激发市场活力。随着行政审批事项大幅度减少和商事制度改革,市场准入门槛不断降低,新的市场主体不断涌现,新产业新业态蓬勃发展,各种形式的创新创业活动蔚然成风,逐渐汇聚成前所未有的创新发展浪潮,是我国经济能在如此复杂严峻形势下运行在合理区间的最大动力。以敬民之心兴简政之道,以创新之举开发展之境,这是党中央、国务院将宏观调控与改革创新结合起来,实现发展动能衔接的伟大实践。

二是改革宏观调控工具,更多使用市场化手段。改革与调控的有机结合,除体现在调控主体的简政放权、激发市场内在动力外,还体现在调控工具的改革创新上。在本轮宏观调控中,调控工具不断丰富,市场化手段不断运用,富有中国特色的宏观调控工具体系正在加速形成。货币政策方面,在适时适度交替使用数量工具(降低准备金率、公开市场业务)和价格工具(降息)的同时,不断推出新的数量工具,如常备借贷便利、短期抵押贷款、中长期融资债券等。特别是在降低基准利率的同时,逐步扩大存款利率的浮动范围,加快利率市场化进程。目前贷款利率和一年以上存款利率已完全放开,一年期内存款利率的浮动范围扩大到50%。另外,逐步放宽民营银行的准入限制,积极培育主场主体,让市场主体自主承担风险,目前已批准的5家民营银行已挂牌成立,另有几十家正在申请中。财政政策方面,在实施积极的财政政策,实行结构性减税和适当增加财政赤字的同时,加大预算体制改革力度,强化预算约束;改革地方政府融资体制,实施地方存量债务转换,多措并举盘活闲置财政资金,提高资金使用效率;发展PPP筹资和运营方式,吸引社会资本进入公共和准公共领域。这些改革举措,明显提高了积极财政政策的实施效果。

四、长处着眼和短期入手:延展宏观调控时空

传统宏观调控往往着眼于短期,凯恩斯有句过于极端的名言:就长期而言,人都死了。在我国的新一轮宏观调控中,党中央、国务院实施“区间+定向”、“总量+结构”和“调控+改革”调控,实际上是强调稳增长中的结构变量和制度变量,而这两个变量则是决定经济潜在增长率的主要因素。潜在增长率反映的是经济增长的中长期趋势,宏观调控通过提高潜在经济增长率来稳增长,客观上便突破了只专注短期经济运行问题的传统框架。新一届政府从适应和引领新常态出发,强调宏观调控要既利当前又惠长远,寓短于长,以长促短,拓展了宏观调控的时间轴,形成了“短期+长期”的思路。

传统的宏观政策偏重于总量问题而忽视结构、制度问题,关注价格总水平而忽视了资产价格水平变化,这实际上是把潜在增长率因素看成是一个常量。按此思路,虽然总量表现比较平稳,但结构性、体制性问题却可能不断积累而愈显突出。结构失调、体制僵化不仅增加稳增长的困难,甚至使发展不可持续。经济发展的本质在于结构变化和制度创新。在我国经济发展进入新常态的形势下,通过调整结构、创新体制,提高经济潜在增长率,是保持经济运行处于合理区间,实现“双中高”目标的重要途径。新兴经济体发展经验表明,中等收入阶段面临的最大问题就是传统发展模式下的潜在增长率下降,结构不适应、体制不适应则是其内因。只有推动结构和制度变革,提高潜在增长率,才能实现经济转型,跨越中等收入陷阱。

党中央、国务院宏观调控的长期视野集中体现在供给管理上,即通过深化改革、促进创新、结构调整来改善供给。我国正处于转型升级的关键时期,影响经济运行的因素有需求问题,但更多的是来自供给侧的问题,如创新问题、结构问题、体制问题,即便是需求侧的问题,其深层原因也在供给端。如城镇化是最大的内需,但由于户籍制度障碍和城镇化方式的粗放,使得巨大的内需潜力被长期压抑;又如,产业结构上存在长线过长、短线过短的问题,许多传统行业产能严重过剩,而高端制造业和公共产品的供给明显不足。再如,我国有4200多万工程科技人员,但自主创新能力仍然不强,原始创新尤为薄弱,其深层原因也是体制性的,如科技创新与经济发展两张皮,科研的激励和导向机制偏差,科研成果转化不畅等。因此,这一轮宏观调控将需求管理与供给管理结合,把与供给管理紧密相关的结构、体制因素纳入宏观调控,特别是把科技创新放在更加突出的位置,大力实施创新驱动战略,全力推进大众创业、万众创新,形成供需结合、长短结合的“综观”调控思路,是宏观调控方式和思路的重大创新。

五、创新指标体系和利用大数据:提高宏观经济监测能力

两年多来,根据对我国经济运行规律的深刻把握,新一届政府创新性选择和运用一些关键指标,作为评价新常态下宏观经济运行态势和运行质量的指标体系,这也是宏观调控思路和方式创新的重要组成部分。与此同时,积极探索宏观调控+互联网的模式,加强政府能力建设,着力提高政府对经济形势的监测能力,为制定宏观调控政策提供坚实的基础。

一是创新性选择和运用一些关键指标,作为判断经济形势走势和制定宏观经济政策的重要依据。首先,选择用电量、货运量、中长期贷款等作为评价实体经济增长态势的指标,作为宏观总量指标的重要补充。这些指标与实体经济的关联性强,存在明确的正相关关系,既容易获取,时效性又强,还不易做假,因而能比较真实和及时地反映经济运行态势,是准确把握经济运行态势和趋势的重要依据。尽管随着经济发展阶段变化、科技进步加快和产业、行业、产品结构的变动,尤其是随着服务业和高新技术产业等单位产值耗能率、货运率、占用资金率低的行业的加快发展,经济增长与用电量、货运量、中长期贷款量的数量关系也在变化,弹性系数在降低,但不管怎样变化,它们之间的关系在逻辑上和实际运行上都是紧密相关的,选择关键物量指标来测度经济运行状况是符合经济规律的,是统计监测体系的完善和创新。其次,高度重视收入、就业和物价等指标,作为宏观调控“底线目标”确定的主要考量因素。就业与物价是组成“合理区间”的一组极为重要的宏观经济指标,是判断宏观经济运行是否处于合理区间的“温度计”。通常情况下,失业率与经济增长是反向关系,物价总水平与经济增长呈正向关系。国际上还把失业率+通胀率称为悲痛指数。把这两个指标作为合理区间的上下限指标,把握住了宏观调控的精髓,是宏观调控的关键指标选定和运用上的重大创新。再次,精择一些结构指标和效率指标,作为评价经济发展质量和可持续性的重要指标。中央强调,宏观调控要努力推动经济“稳中有进”,在“进”字上下功夫。为了反映“进”的情况,更多地采用服务业占比、全社会劳动生产率、单位GDP能耗和新产业新业态生成等指标,来揭示转型升级方向,展现创新水平,体现经济发展质量。以上三组指标的选择、运用和组合,大大丰富了我国宏观经济运行的评价指标体系。

二是探索利用大数据,提高政府对宏观经济的分析能力和预测能力。随着互联网等新一代信息技术的发展,涉及生产经营销售活动和人们交往交互情况的实时的非结构化的海量数据不断涌现。这些大数据不仅是国家新型战略资源,也是评判经济走势的支撑。党中央、国务院高瞻远瞩,深刻把握高技术变革带来的这一重大机遇,对大数据的整合、分析、利用做出了系统部署。国务院相关部门采取多种方式开发社会上数量巨大、来源广泛、形式多样的大数据,并与政府信息整合,构建大数据经济分析模型,对国民经济各领域的运行状况及时监测,提高了宏观调控的精准性和有效性。比如,利用电商平台获取大数据反映消费市场走势,利用高速公路影像系统获取物流大数据反映实体经济走势,通过物联网获取工程机械开工率反映固定资产投资情况,利用互联网搜索引擎关于房地产点击信息研判房地产走势等等。同时,运用大数据创新政府服务理念和服务方式。积极探索以国家统一的信用信息共享交换平台为基础,运用大数据推动社会信用体系建设,完善对市场主体的全方位服务,加强对市场主体的全生命周期监管。

三是加强政府宏观决策支撑系统建设,提高宏观调控的科学化、民主化。当今世界,经济主体日趋多元,经济过程日趋多变,经济运行日趋复杂,同时信息技术的发展又为人类科学认识、把握复杂问题提供了技术支持。近年来,在党中央、国务院的部署下,国家宏观决策系统建设进程加快,人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等国家信息资源库加快建设,自然人和法人全社会统一代码正在形成,宏观决策支持系统的信息化水平不断提高。与此同时,宏观决策的民主化、科学化程度也在不断提高。一些重大政策措施出台前,通过多种方式广泛征求意见,特别是利用互联网征求百姓意见,扩大了公众参与范围,提高了民主化程度。一些重大改革举措和政策出台后,委托专业机构进行第三方评估,客观公正地分析进展,指出问题,提出建议,对宏观决策的科学化发挥了重要作用。

我们处在一个大变革时代,我们处在一个大创新时代!宏观调控方式的创新是新常态主旋律下一部激昂的乐章。创新只有开始,创新永无终结,我国宏观调控方式的创新也一定会在如此丰富多彩的祖国大地上结出更加绚丽之花。



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