第二部法典“典”亮美丽中国

作者：陈海嵩

第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“法典”）。这是继民法典后，我国第二部以“法典”命名的法律，标志着我国生态环境法律体系从分散式立法迈向体系化法典的新阶段。法典是在对现行30多部生态环境单行法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规进行系统整合基础上的“集成升华”，回应了人民群众对蓝天碧水净土的美好向往，为美丽中国建设保驾护航。

法治建设里程碑

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国在生态保护、污染防治、绿色低碳发展等方面取得重大成就，形成了系统的生态文明实践、制度和理论创新成果。编纂生态环境法典，将创新成果以法典的形式总结、确认和升华，是新时代推进生态文明建设、保障中华民族永续发展的重大立法举措，是我国社会主义法治建设和生态文明建设进程中的重要里程碑。

山东省济宁市微山县微山湖二级坝湿地公园景色 郭绪雷 摄

法典是国家法律体系成熟、立法技术高超的集中体现。编纂一部具有中国特色、体现时代特征的生态环境法典，本身就是坚持全面依法治国，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践。此前，我国30余部生态环境领域法律存在体系庞杂、个别规定交叉重叠、协同性不足等问题，难以适应一体化保护和系统治理的需求，也给执法和司法带来一定程度的不便。法典对现有法律法规进行系统整合、编订纂修，有效解决了法律之间的冲突问题，同时填补立法空白、强化制度协同，构建出一套内部协调、逻辑严密、价值统一的生态环境法律规范体系。

法典践行以人民为中心的发展思想，是持续增进最普惠民生福祉的根本法治保障。法典通篇贯穿“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的价值追求，将“保障公众健康和生态环境权益”明确写入立法目的，并通过一系列严密的制度设计予以落实。

在实体权利上，法典强化了公众获取环境信息、参与和监督生态环境保护的权利；在保护重点上，法典将污染防治置于突出位置，对农业农村污染、新污染物、噪声、光污染等关系人民群众切身利益的问题作出针对性规定；在司法救济上，法典完善了生态环境损害赔偿制度和生态环境公益诉讼制度，筑牢社会公共环境利益的司法保护屏障。这些规定构建了从风险预防、过程控制到损害追责的全链条民生保障体系，以法律的刚性力量守护人民群众的生态获得感和生活幸福感。

法典是构建中国自主的生态文明法治话语体系和知识体系的重大探索，为全球环境治理贡献了中国方案。生态环境法典扎根于中国生态文明建设实践，系统集成了习近平生态文明思想的精髓，并将其转化为法律概念、法律原则和法律制度。

例如，生态保护编的创设及其内部结构，突破了传统环境法侧重于污染末端治理和单一要素保护的范式，深刻体现了“人与自然和谐共生”“山水林田湖草沙生命共同体”的理念。从发展观和文明观的高度，对处理保护与发展关系这一世界性难题给出了中国式的法治答案，为全球特别是发展中国家统筹环境保护与可持续发展提供了可资借鉴的法治样本，对于推动构建合作共赢的全球环境治理体系具有深远意义。

遵循“适度法典化模式”

“适度法典化模式”是本次生态环境法典编纂所遵循的核心方法论与基本思路。法典草案采用“总-分-总”的结构，具体由五编构成，依次为：总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。

总则编位于法典之首，起着统领全局、定调立基的作用，规定了生态环境领域具有基础性、综合性和普遍性的法律原则与基本制度。污染防治编是法典的“重头戏”之一，直接回应人民群众对优美生态环境的最迫切关切。生态保护编是本次法典编纂的重大创新与亮点所在，标志着我国生态环境立法从以“污染防治”为中心，转向“污染防治与生态保护并重”的新阶段。绿色低碳发展编面向未来，旨在从发展方式和生活方式的源头推动绿色转型，是法典时代性的集中体现。法律责任和附则编构建了民事责任、行政责任、刑事责任与处分责任相互统筹，行政执法、司法诉讼、损害赔偿与公益诉讼相互衔接的严密责任网络。

一列高铁列车穿行在安徽省合肥市肥东县十八联圩生态湿地 杜宇 摄

具体而言，“适度”体现在：法典全面吸收、编纂修改污染防治领域的环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等10部核心法律，法典出台后这些法律将被废止；对20余部涉及生态系统保护和循环经济等方面的法律，法典“择其要旨要则”纳入，相关单行法律继续保留；对于应对气候变化等尚无专门法律但法治建设需求迫切的新兴领域，法典作出了原则性、引领性规定，为未来的专门立法和实践探索奠定法律基础、预留制度空间。

回应与公众利益密切相关的重要问题

生态环境法典精准回应新时代生态文明建设的核心关切，在与公众利益密切相关的领域进行了多项制度完善与创新，值得深入解读。

生态环境影响评价制度得以拓展与强化。法典明确将“温室气体排放”纳入环评管理，要求重大项目的规划与建设必须评估碳排放影响。针对部分环评机构“走过场”、造假等问题，法典强化了全过程监管和责任追究，要求环评机构建立质量控制制度、实行备案管理。法典还增加了在建设项目运行过程中，必须落实环评提出的生态环境保护对策措施，并将监管从“事前审批”延伸至“事中事后”，有效防止“批建不符”。

秸秆禁烧管控更加精准化与科学化。秸秆禁烧一直是基层环境治理的难点，曾因“一刀切”治理而引发讨论。在延续禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近露天焚烧的基础上，法典将“其他区域”的管制权上收至省级以上人民政府，同时要求地方各级政府科学精准加强秸秆焚烧的组织、指导和管理，科学划定禁烧区与时段，从法律上否定了简单粗暴的“全域全时段禁烧”模式。

新领域污染防治入法具有前瞻性。法典针对新污染物、电磁辐射、光污染等新兴领域设立了专章予以规范，填补了法律空白。法典要求对具有生物毒性、环境持久性等特性的新化学物质实施源头管控，对列入重点管控新污染物清单的物质，实施禁止或限制性的环境风险管控措施。该要求直接关乎公众的“身边安全”，意味着化妆品、纺织品、电子产品等与生活息息相关的产品中可能含有的有害化学物质将受到更严格的全生命周期管理。在物理性污染方面，法典对光污染和电磁辐射污染防治作出原则性规定。例如，明确要求广告屏、体育场照明等设施应采取有效措施防止、减轻光污染，不得干扰他人正常生活与交通出行，为处理城市光污染纠纷提供了明确的法律依据。

生产者责任延伸制度得以深化和扩展。变废弃物为再生资源，是发展循环经济的关键一环。法典要求生产者对其产品的整个生命周期，特别是废弃后的回收、利用、处置承担相应责任。同时，法典规定国家鼓励再生材料推广应用，建立健全再生材料标准和认证制度，并支持机动车、电器电子等产品的生产者提高再生材料使用比例。这就直接激励生产者在产品设计阶段就考虑使用易回收和再生材料，从源头上促进绿色设计和循环利用。

碳市场与碳排放权制度实现法定化与体系化。法典在法律层面确立建设“全国碳排放权交易市场”和“全国温室气体自愿减排交易市场”，为“双碳”工作提供了最高层级的法治保障。法典明确了纳入全国碳市场的温室气体重点排放单位，必须履行排放统计核算、编制排放报告、足额清缴碳排放配额等法定义务。这意味着，控排企业的碳排放权有了清晰的法律属性，碳配额的清缴履约成为一项严肃的强制性法律义务。同时，法典也为单位和个人参与自愿减排交易开辟了通道。“强制减排”与“自愿减排”相辅相成，共同构成我国碳市场的“车之两轮”。（作者系武汉大学法学院教授、武汉大学法治战略研究中心执行主任）