“放管服”改革冲出“胶着期”

党的十九大报告要求，深化机构和行政体制改革。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

十八大以来，简政放权、放管结合、优化服务改革扎实推进，聚焦企业和群众反映突出的办事难、办事慢，多头跑、来回跑等问题，探索了许多行之有效的措施办法，在方便企业和群众办事创业，有效降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平等方面取得了明显成效。

“放管服”改革成就可圈可点，但问题仍然不少，还处于改革全局上的“胶着期”。从简政放权方面看，已经下放的权力下放不到位现象仍然存在，各市场主体面临的制度性交易成本仍偏高，特别是“双创”和小微企业发展仍待进一步“解绑”;事中监管仍然存在缺位、不到位、“碎片化”等问题;从事后监管看，政府、市场、社会联合惩戒机制尚待形成;从优化服务方面看，政府部门办事效率不高、服务意识不强等问题仍然存在。

目标定位更加明确

按照十九大精神要求，在下一步的“放管服”改革工作中，必须提高“宽放”的含金量，强化多机制协同监管的“善管”，改善政务和公共服务效率的“优服”。

“宽放”“善管”“优服”，就性质而言都是政府职能转变的一场新革命，是打造现代政府的必然选择。目的在于降低制度性交易成本，落脚点在于激发市场活力和社会创造力，建设人民满意的服务型政府。

宽放，指继续提高取消下放行政许可的“含金量”，创造宽松便捷的准入环境。衡量标准主要包括：进一步减少政府的微观经济干预，使市场在资源配置中起决定性作用，释放企业活力与创造力。例如，实行负面清单足够短的负面清单制度;科学合理压缩建设项目投资审批时限等等。

创造社会组织发挥积极作用的空间，激发社会组织活动。例如，取消甲级价格评估机构资质认定。这就要求中国价格协会通过价格鉴证师水平考试，加强行业自律管理。

政府部门进一步减少事前审批，将稀缺资源聚焦于事中事后监管，有助于提升治理能力。行政审批事项的逐步取消、下放，将给群众和企业带来更多的获得感。

善管，指以科学、法治、效能的方式，最大限度统筹公共资源以及全社会一切积极因素，以“四两拨千斤”的方式满足社会公共服务的简约监管、智慧监管需求。

这要求政府部门创新和加强监管职能，加强不同部门和不同机制之间的协同监管，形成监管合力，并利用新技术新体制加强监管体制创新，巧妙平衡政府、企业、公众三者的利益诉求，并有效寻求公共利益、资本利益、社会公众利益的“最大公约数”。

要寻求监管成本合理适度。当前，要特别关注监管规则执行成本以及市场主体遵守监管规则成本，在同样的监管效果下可尽量减少检查的次数。例如，建议能联合执法的、能综合执法的就不要对同一市场主体多头执法、多层执法，能“双随机”的就不必普查、巡查。

要提升监管产出与监管投入比值，利用有效资源在实现既定监管目标的前提下，实现更好的监管效果，有效营造宽松便捷的市场准入环境、公平有序的竞争环境和安全放心的消费环境。

例如，利用数据对市场主体进行信用监管的过程中，建议可将所有市场主体的信用数据置于全国统一的大平台，依法将信用数据向社会公开，鼓励社会对市场主体信用数据的挖掘，将带来更高的监管效率。

优服，指政府提供公平、公正、普惠、可及、廉价的优质服务，从而激发公民、法人自身责任，保障其基本权利，更加全面、及时、准确回应市场和社会关切，切实降低交易费用。

可以说，在“放管服”改革中，“宽放”是核心，要通过“宽放”释放市场机制在资源配置中的天然活力，释放企业和市场的内生动力，从根本上改善营商环境，加快经济动能转换。

“善管”是“宽放”的充分条件。如果说“宽放”是创造宽松便捷的市场准入环境，那么“善管”就是创造公平竞争的市场环境，安全放心的消费环境，直接关系着我国营商环境能否真正改善。

“优服”，则体现了我们党的优良传统和先进性，切实增强群众获得感是“放管服”改革的根本目的。

全面提高“宽放”含金量

“宽放”“善管”“优服”是一个有机整体，有破有立，有减有加。

要进一步实现以“宽放”促“释放”，就需全面提高“宽放”含金量。在审批权下放方面，除了再取消下放一批审批权如民间资本进入养老市场许可之外，首先，要切实落实审批权下放，改变实践中“非行政许可审批”仍然存在的问题。

其次，要提高“宽放”质量，实现上下级纵向的、解决同一问题相关部门横向的协同放权。在实践中，有些下放的审批事项只是审批主体级别发生了变化，同时还存在有的部门、地区推进不同步的现象，影响市场发挥主要资源配置作用的阻力仍待破除。

再次，要解决有的部门“放小不放大、放责不放利、放权不放资源”的问题，解决上级“想给、可给的权力”与下级“想要、可接的权力”不匹配的问题。例如，危险化学品安全使用许可证核发、经营高危险性体育项目许可等事项，对地方来说，管理难度大、社会风险高、监管责任重，下放其审批权对方便企业和群众功效不大。

提高“宽放”含金量，需继续深入推进商事制度改革，降低市场准入门槛和提升市场机制效率，激发“双创”、小微市场主体活力和创造力。以商标注册为例，改革后的商标网仍不能办理商标续展、转让、注销、变更等业务申请，尚需再砍掉一批审批中介事项。

再如，当前国家相关政策导向鼓励高质量、高价值、高年限发明专利，但在专利申请方面，仍然存在专利维护年费偏高、企业为取得高新技术企业认定申请若干无效专利，导致更多专利不能转化等问题。建议科学优化专利评价认定机制。

提高“宽放”含金量，还需继续降低制度性交易费用。由于相关法规升级、人力成本上升，以及如压力管道等特种设备检定服务、高危废弃物处置服务等垄断性收费较高等原因，目前有的领域制度性交易成本仍然较高。这客观上推高了企业的经营成本，制约了企业灵活性，影响了社会创业创新动力的发挥。建议进一步完善劳动合同法等法律法规，继续推进减费降税，加大实体经济扶持，从而降低制度性交易成本。

全过程持续“善管”

“善管”是“宽放”和“优服”的保障。一方面，要综合运用行政机制、市场机制、社群机制，从时间和空间上实现监管的全覆盖，提高监管的效能和威慑力，从而加强“两个协同”。

加强事中事后监管与事前监管的协同。在依法制定并公开权力清单、责任清单、负面清单的前提下，确定和完善事中事后监管对象、范围、重点，在“宽放”的基础上，加强事中事后的监管制度建设，运用新技术、新模式创新和改进政府监管。

例如，对共享平台经济来说，平台企业既是监管对象，又是监管合作伙伴，监管核心在于平台主体责任与经营者主体责任的区分与配置，因此采取合约监管方式是合理的。

强化不同监管主体之间的协同。最大限度地发挥市场自发约束和社群机构自律监管作用，切实降低监管成本，提升监管效率和效能。政府部门应制定相应机制、标准，奠定监管框架，通过统一开放的数据平台，多元动态地平衡多方利益，形成促进市场机制、社群机制作用发挥的机制和多元监管主体良性互动、优势互补的共同监管局面。

另一方面，在“善管”的实现途径上，要加强信息披露和数据公开，实现大数据监管、信用监管和风险监管。例如，统一信息和数据披露平台，尽快明确具体的披露格式与内容要求，规定定期与临时披露事项，覆盖事前事中事后，更好发挥中介机构的专业作用。

完善“双随机、一公开”等形式的检查核查机制，既做到检查核查的全覆盖，又做到重点突出，强化中介机构的责任意识。同时，加强事后监管的惩治力度，通过行政处罚、市场禁入、业务限制、黑名单制度等方式实现政府、市场、社会的联合惩戒。

全方位推进“优服”

“优服”是政府职能转变的最终目的。深入推进“放管服”改革，要求拓展优化服务的内涵，从政务服务和公共服务两个层面，继续提高服务效率，切实降低市场主体特别是“双创”、小微企业的交易成本，增强群众获得感。

企业服务方面，要全面推广“互联网+”在政务服务中的应用，实现各部门、各层级、各审批业务数据信息互联互通和政务信息共享，全面提升政府服务标准化水平和审批效率，大幅提升政府网上办事服务能力。

例如，对建筑项目的各类图纸审查可通过网上审查实现。如建立省级网上审图中心，实行审查资料网上申报、审查情况网上查询、审查结果网上推送、审查疑问网上咨询，减少企业往返、提高审图效率。

要减少影响审批效率、效能的审批中介服务，提高中介服务效率。建议可在省级层面建立统一的中介库，实行网上受理、网上竞价、网上评估，便于基层比选优质中介机构，提升中介服务效率。

服务群众方面，要切实进一步优化“减证便民”服务，破除循环证明、重复证明等问题，去除政府、各类事业单位、公用事务服务、金融服务中的“霸王条款”。

需强化公共服务和公共产品体系建设，全面提升公共服务供给效率和质量，加强对公民基本权利的保障。例如，可以通过新增服务，综合运用PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式，借助市场、社会力量增加和优化公共产品和公共服务供给，为群众提供公平、可及、优质的公共服务。同时，优化存量服务，尤其要切实提升与群众生活密切相关的水电煤暖等公用事业服务效率和质量。(文/宋世明 王君凯 作者单位：中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部)