领跑城投改革 激活发展密码——湖北这个山区小县破解“吃饭财政”难题

图为通城县柳堤滨河公园

地处湘鄂赣三省交界的湖北“南大门”通城县，是一个不靠海、不沿江、不挨“边”的典型内陆山区县。近年来，该县通过推进投融资体制改革，有效破解财政资金短缺难题，城市建设面貌一新。

2022年端午节，不少回乡过节的湖北通城人惊喜地发现，他们的家乡正在发生巨变。漫步城关，秀水公园花木掩映，美如画卷;巍峨的雁塔耸立在隽水河畔，在众多现代化建筑中展现千年古韵;气势不凡的文化艺术中心，成为通城人不断提升品位的精神家园;银山广场北侧新建成的金融总部传媒中心，正刷新着这座城市的天际线。

回归田园，扑面而来的美景更是不减。无论是冷塅月季庄园缤纷的月季争奇斗艳，还是左港善缘谷风光如画的山水令人流连，也无论是记得住乡愁的北港醉美横冲铺展如诗画卷，还是以“瑶、药”文化为特色的中华古瑶第一村展现别样风情……越来越美的通城，编织起越来越浓厚的乡恋，那暖意融融的炊烟，唤醒无尽的眷念。

图为通城县龙潭水厂

书写巨变的，是通城近年来气势恢宏的建设大手笔，是遍地开花、如火如荼的项目工地，是伸向云端林立的脚手架，更是通城勇于探索创新的改革实践。

对众多县域经济体而言，“吃饭财政”是普遍面临的困境，有限的财政资金往往在“吃饭”与“建设”方面陷于两难。如何破解这一“怪圈”?

通城的答案是：不坐等“上头”和“外头”的项目资金，“刀刃向内”，大胆推进城投体制改革，把盘活国有资产资源、做大做强国有企业、破解“吃饭”与“建设”两难困局，作为完善县域治理体系和治理能力现代化的自我考验。

2018年以前，通城县有市政、路桥、水电、供水、公交、陵园等10多家职能部门代管的国企。这些企业普遍规模小、效益低、管理乱，受制于业务单一、人才匮乏、融资能力低等因素，多年入不敷出。

员工只进不出，工资只升不降，老龄化现象严重，很多老职工认为进了国企门，就等于捧了“铁饭碗”;各公司生产岗位单一，员工业务技能局限，业务全靠政府分配，收入刚够解决温饱。

拿当时掌管全县公交、客运的恒通公司来说，员工多达700多人，负债接近8000万元，长期处于“入不敷出、无米下锅”的尴尬境地;当时的县供水公司“大水漫灌”，跑冒滴漏常见，水费收入没底，全县城区6.2万用户，月收入仅60万元。

这样的运行机制，使得企业高层管理人员和工作人员，没有经营压力和风险意识。这样的企业运行多年，效益低下，服务能力不足，群众颇有微词。

一边是人民群众对幸福生活的美好追求，一边是地方公共财政收入吃紧的窘迫现状，改革迫在眉捷!

分好民生蛋糕，须做大发展蛋糕。通城县决定向城投改革要红利，要“建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。”

新组建的城发集团按照职能整合了建工、水务、公交、矿业、置业等5个子集团公司和隽达旅游、隽福殡葬、投资管理、土地整理等4个实体公司。这一“攥紧拳头”的过程，通过优势资源集中，集团资产总额由过去的50.9亿元，迅速扩张到200亿元。

集团下属企业多了，人多起来、资金流量大起来，如何有效防范风险?

该公司负责人介绍，城发集团实行集中管党、集中管人、集中管钱的“三管”机制：通城县纪委监委设立派驻城发集团纪委办公室;设立人力资源部，对下属企业人员招聘、任职、薪酬方案统一管理;成立财务管理中心，对下属企业财务集中管理。

图为通城县金融总部传媒中心

在城发集团财务管理中心，窗口前人来人往。这个中心共管理着35家企业140个银行账户，对下属企业财务进行集中管理，收支两条线。

该公司财务负责人介绍，管理中心财务人员全部通过公开招考和内部择优选拔，下属企业出纳转为报账员，只报账不管账，这样既提高资金使用效率，又防范财务风险。

集团设立的人力资源部，统管整个集团公司人事工作，对下属企业实行定员、定编、定岗，对人员招聘、任职、薪酬进行统一安排、任命、批复，严格把控人员进入关卡。同时纪委对人事招聘、干部任免进行全程参与、全程监督，做到公平、公正、公开。今年，城发集团还推行选人用人改革、薪酬绩效改革、项目管理改革，这样的人力管理一改“旱涝保收拿死工资分配论资排辈”的不良风气，人人争当先锋。

图为通城县白沙电商城

通城县大刀阔斧实施投融资体制改革以来，城投企业效益提升、管理优化、人才集聚、品牌效应溢出，成效初显。

2019年，城发集团交上了一份亮丽的成绩单：营收5.63亿元，纳税3000万元。

2020年，城发集团实现经营收入6.41亿元，突破年初5.83亿元经营目标，上交税收3617万元。

2021年，城发集团全年实现营收6.35亿元，纳税3318万元，公司连续三年位于通城县纳税企业前三。

拳头“攥紧”了，便于集中力量办大事，这是通城投融资体制改革的“逻辑”。三年来，城发集团参建项目达到98个，合同金额超40亿元。投资9.3亿元打造通城北部产业新城的药姑山中医药产业园加快推进；投资5亿元的整县屋顶光伏发电项目，将开启新能源利用的新局面；投资4.59亿元的片区开发安置项目全面开工，普惠拆迁户的幕阜山电商村正式营业；投资3亿元的鄂南农贸大市场主体封顶，年底将建成使用……在全县城乡供水一体化、城乡公交一体化、全域殡葬改革、矿山生态修复、老旧小区改造等项目中贡献了国企力量。

通城构建“大国资”体系，通过要素统一调配发挥整体效能，实现了从“输血”到自身“造血”，再到向城市建设“供血”的华丽转身。

湖北省委全面深化改革委员会对通城投融资体制改革经验充分肯定，认为这项改革创新实践，对推动全省县域国有企业改革、推动县域经济发展提升县域治理体系现代化等具有借鉴意义。(胡诚、夏国燕)