3月9日开始，北京再度陷入雾霾天气，空气质量从轻度污染发展至重度污染。有两会代表委员直言，从中央到地方，都非常重视对雾霾的治理，但现实却是“越治越霾”。

专家认为，治理雾霾的背后是利益博弈，因为无法真正破除利益阻碍，油品升级、能源结构调整、淘汰过剩和落后产能以及产业结构调整进展缓慢。在一些地区，中央和地方政府频频出台的治霾政策难以落实，处境尴尬。

尾气 油企车企互相指责是祸首

“为何总是在限行和炒菜、烤羊肉串上做文章，而在治理尾气排放的关键问题——提高油品质量上却步伐缓慢？”不少接受记者采访的民众发出这样的抱怨。数据显示，机动车的氮氧化物排放量占到了全部的1/3以上，是PM2.5的主要载体。

按国家汽柴油质量升级要求，第三阶段车用柴油标准过渡到2013年7月底，第四阶段车用汽油标准过渡期至2013年底，第四阶段车用柴油标准过渡期至2014年底，第五阶段车用汽油和柴油标准过渡期至2017年底。而之后国务院发布《大气污染防治行动计划》，再次明确提出加快提升燃油品质，要求2015年年底前京津冀、长三角、珠三角等区域内重点城市全面供应国五车用汽柴油。

目前的成品油供应中，中石油、中石化等旗下炼厂份额约占80%，地方炼厂约占20%。“只考虑技术条件，京津冀、珠三角等发达地区的炼厂应该具备‘国五’油品的生产能力；而国内多数炼厂，特别是地方炼厂或仍然需要装置改造和技术升级才能达到‘国五’”汽油生产标准。”中宇资讯分析师赵泳波说。

柴油的升级任务更为严峻。目前只有北京、上海等少部分地区使用“国四”标准柴油，具备“国四”、“国五”柴油生产能力的炼厂是少之又少。但柴油恰恰是大气污染的主力军。

面对社会上关于中国油品质量和欧洲相比还有差距的质疑，石油石化行业的相关人士显得很是委屈，“油品升级的推进时间是由地方政府来决定的，我们只能说保质保量提供合格的油品。”

卓创资讯分析师张斌则认为油品升级缓慢的背后原因是巨大的成本压力。“油品升级最大的成本是初期新上装置的巨额资金投入。短期成本过高，投入回收期较长，成了炼厂动力不足的主要原因。”

据了解，柴油从“国三”变为“国四”，炼油成本每吨要增加200元左右。若以2012年柴油产量1.7亿吨估算，国内柴油升级到“国四”的成本就达340亿元，若按时间表升级到“国五”标准成本也将超千亿元。

“为了阻止成本攀升，中国石油企业采用拖延、磨蹭战术。车升级，油滞后，使排放标准推动的汽车技术升级效果打折。”有汽车界人士抱怨道，之前国四汽油标准就比轻型汽油车排放的国四标准迟滞长达两年半，此次重型柴油车的国四标准也被延迟了两次。

但在油企看来，尾气治理效果不佳的罪魁祸首却是汽车。全国政协委员、中石化董事长傅成玉表示，过去十年中石化投入2000亿元进行油品升级，现在国内已全面执行国四汽油标准，13个城市达到了国五，但达到国四及以上标准的汽车还不够多，运行的车能达到国五标准的不到10%。“锅还不太干净，炒的菜难免也遭殃。”

据他介绍，黄标车仅占全部车一成多，但排放占80%。而且，国内尤其是城区经常是“一脚刹车一脚油”，汽车怠速行驶状况多，在这一状态下的PM2.5排放量是正常行驶状态下的6倍。“我国汽车产销量十年间增长了8倍，连续10年保持20%以上的增长率。油品质量升级的减排效果基本被车辆增加及交通拥堵抵消。”

结构 传统与新能源份额博弈升温

中国气象局和中国社科院去年联合发布的《气候变化绿皮书》指出，中国雾霾天气增多的主要原因，是化石能源消费带来的大气污染物逐年增加，主要源于热电排放、工业尤其是重化工生产、汽车尾气、冬季供暖、居民生活及地面灰尘等。

“治理大气污染，最根本的是要调整能源结构，逐步减少终端能源消费中煤炭的比例。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰表示。

据了解，世界主要工业国家和能源消费大国的煤炭消费占一次能源的比重和煤炭消费总量均持续下降。但中国的煤炭消费总量近50年的增长却超过了20倍，煤炭消费占一次能源比重是世界平均水平的两倍。

毋庸置疑，减少煤炭为主的能源消费结构已经成为中国治理雾霾的重要手段。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》更是对此提出硬性要求：到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，在这样的一个硬约束下，沿海及北方地区燃煤锅炉、燃煤电厂的天然气改造在各地如火如荼地进行。

值得注意的是，随着需求“井喷式”发展使得中国天然气供应和管输能力都面临着很大的挑战，在冬季“气荒”频现。国家发改委数据显示，2013年中国天然气对外依存度已经超过30%，这是国际公认的能源安全警戒线。

“现阶段我国大幅提高石油天然气利用比重，还存在较多制约因素，而可再生能源虽然有所发展，但对煤炭的替代作用仍然较弱。”中国煤炭工业协会今年发布的一份报告认为，在可以预计时间内，煤炭仍将是中国的主体能源。

“经济发展、城镇化建设都需要能源支撑，而国内的石油、天然气以及其他可再生能源不可能马上就满足需求，解决燃煤带来的环境问题，就是要最大限度地实现整体煤气化联合循环发电，把煤‘吃干榨净’。”全国人大代表、晋能集团董事长刘建中表示。

这一说法遭到了新能源界人士的反对，他们认为国家应该将更多的财力、资源投入到可再生能源的发展上。

全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元认为，除受区域经济发展不平衡、能源生产和消费中心逆向分布等诸多客观现实因素影响，国家政策层面对全面推动可再生能源的重大战略决策过于保守，成为当前可再生能源发展措施乏力、推动速度迟缓的根本原因之一。

转型 铁腕难防做手脚令治污不力

“我们每年都制定减少排放量，淘汰落后产能的目标，这些目标每年也都能完成，但现实是，我们的环境还在日益恶化。”全国人大代表、中国环保产业协会副会长刘正军说。

继去年政府出台《大气污染防治行动计划》后，环保部同时与31各省市签订大气治理责任状。但是，现实似乎给“如火如荼”进行的大气污染防治行动浇了一盆“冷水”。春节后，国内50个城市发生了重度及以上污染，其中11个城市为严重污染，前后持续两周时间，而北京市也首次启动了雾霾橙色预警，保部督察组同时启动了12地方城市的大气污染防治专项督查。

“大量工业企业违规排放、本应该淘汰的落后产能仍然在堂而皇之的进行生产。这些违规行为很多都是屡罚屡犯。”一位参与督查小组的人士对记者说。

“数据监测失真，烟囱里冒着黑烟，你说当地政府真的不知道？实际上很多时候政府为了经济考虑，往往睁一只眼闭一只眼，成了保护伞。”上述人士坦言，排放的滚滚黑烟背后，实际上就是利益格局无法撼动，甚至一些地方环保部门的管理人员收了好处，已经成了当地污染企业的“代言人”，帮助其作假逃避检查。

“一旦有检查组来就停产装装样子，风声过了再继续接着干。这俨然已经成为高污染企业的生存法则。”一位业内人士说，以钢铁行业为例，如果按照目前国家规定的环保标准来核查，几乎三分之二都不会达标。环保投入巨大加上治污成本高，一些企业宁愿选择给政府交罚款，也不愿意搞环保。

“无法根除这些盘踞在背后的利益，政策的效果就不会显现出来，治理雾霾只能是‘越治越霾’。”包括中国环境科学院副院长柴发合在内的多位专家在接受记者采访时说。（记者 杨烨 王璐）