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规划规划,墙上挂挂?对规划浪费说不

2017-10-11 12:18 作者:柳昌林 涂超华 周慧敏 来源:半月谈网 编辑:常磊
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编者按:地方发展规划对百姓生活的影响巨大,可谓牵一发而动全身。过去,一些地方规划各自为政、朝令夕改、“拍脑袋决策”的“规划浪费”现象十分突出,劳民伤财,极大地损害了经济社会发展。作为解决之道,“多规合一”应运而生。“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划相互融合,解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。

  党的十八大以来,中央就深入推进“多规合一”作出一系列重大决策。2015年6月5日,中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点,要求海南充分发挥经济特区的政策、生态和区位优势,改革创新、先行先试,积极探索省级层面“多规合一”,全面梳理并统筹解决各种规划之间的矛盾,实现全省建设发展一盘棋局、一张蓝图。

  作为改革先行者,海南“多规合一”改革启动两年多来成效如何?半月谈记者进行了深入调研。
 
  规划规划,墙上挂挂?NO!
 
  规划与城市发展、人们生活息息相关。长期以来,规划乱象在我国很多地方普遍存在:规划相互打架导致落不了地,“长官意志”导致规划随意更改,或者规划一套另做一套等,被人们戏称为“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”。
 
  作为全国第一个省域“多规合一”改革试点,海南大胆探索,先行先试,坚决对规划乱象说“不”,两年来为全国改革推广探索出一条统一规划、合理布局、统筹发展的新路。
 
  规划“打架”,发展“受伤”
 
  占地超过7平方公里的海南生态软件园,之前有数十块地,因为土地性质说不清,一动就扯皮。“同样一块地,国土规划中是基本农田,林地规划中是林地,而在城建规划中又被划为城市建设用地。”海南生态软件园总经理杨淳至说,如果要调整地块规划,要到各厅局协调,十分麻烦。
 
  各种规划交叉、冲突已成为制约社会经济发展的普遍性问题。仅以海南省澄迈县为例,“十二五”时期就有各种规划71个,互相牵制互相重叠,造成很多项目难以落地。海南全省各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑面积达1587平方公里。
 
  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说,一直以来各种规划分属于不同的管理部门,各部门的事权不同,规划目标不同,规划方法和重点也不同,容易造成自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。
 
  规划存在的问题还体现在其严肃性不够,被随意修改的现象也比较普遍。一些地方领导把自己当成城市“总规划师”,规划经常被用来为形象工程、政绩工程服务。
 
  住建部在城乡规划法实施8年后首次挂牌督办并通报了9起违反城乡规划的案件,其中不少案件是由于地方领导急于求短期政绩干预规划引起。
 
  规划之乱不仅阻碍了发展,也造成资源浪费。2015年通车的海南西环高铁连接起西部6个市县,与海南东环高铁连接形成环岛快速铁路通道,为海南构筑起现代交通运输体系。半月谈记者调查了解到,由于规划车站选址与城镇和产业没有很好衔接,造成车站布局不太合理,有的车站与县市中心城区相距四五十公里,被百姓抱怨。
 
  规划“打架”也影响着生态保护。海南拥有约1882公里海岸线,在2015年海岸线整治之前,许多建设项目突破限定距离临海而建,海岸线保护压力巨大。其中原因之一就是住建、国土、林业等各种规划中对海岸线保护距离设定不同。
 
  化解矛盾,有序开发
 
  海南省规划委员会总规划师刘钊军表示,通过“多规合一”,原来自成体系的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等整合在了一张清晰的蓝图上,各部门在空间布局上形成了统一的目标,化解了规划矛盾。
 
  海南昌江黎族自治县是“中国木棉之乡”,丰富的旅游资源吸引各地游客纷至沓来。过去县里规划的建设用地多为工业用地,不仅效益较低而且影响生态,想调整产业结构发展旅游业,又受到用地和规划方面的制约。
 
  通过“多规合一”的统筹布局,昌江将全县区域里的建设用地整合起来,建设了一批旅游服务配套设施。值得一提的是,改革不仅让发展旅游产业的建设用地有了保障,县里还核减了2788公顷低效建设用地,大幅提高土地集约节约利用程度。
 
  位于文昌市的海南清澜红树林省级自然保护区有着优美的红树林风光和良好的生态环境。由于历史原因,在保护区周边有部分生态价值较大的地块未纳入保护区范围,保护区内也有大量地块存在着规划重叠等问题。
 
  海南清澜红树林省级自然保护区管理站站长吕烈标告诉记者,海南实施“多规合一”试点改革之后,将海南清澜红树林省级自然保护区周边38.5公顷地块调入保护区内,又将28.5公顷区域调出保护区,同时将部分功能区做了适当调整,红树林生态系统更紧密、更完整,管理上更系统科学。
 
  “‘多规合一’解决了保护区规划重叠的历史遗留问题,合理划分了保护区功能分区,不仅能更好发挥红树林生态效能,还能促进地方经济发展,提升保护区管理能力。”吕烈标说。
 
  “多规合一”改革还破解了权力部门化和个人化的问题,维护了规划的严肃性。海南省规划委员会规划处处长吴刚表示,全省“一张蓝图”一目了然,各部门、各县市能做什么不能做什么一清二楚。大家都在一个统一、协同的平台上干事情,一切都阳光透明,排除了以前对规划干扰的权力空间。
 
  经过两年的改革,“多规合一”已初步破解规划“打架”乱象,遏制了“无序开发”“无限制扩张”现象,指引海南走上坚守生态底线、有序开发建设的可持续发展道路。
 
  深入推进,一张蓝图干到底
 
  一张“好图”,单单绘制出来还不够,关键在落实。在画好一张蓝图的基础上,海南开发了全省规划信息管理平台,建立规划编制及实施管理机构,探索相应的督查机制……相关配套改革的不断深化,为实现“一张蓝图干到底”奠定了坚实的基础。
 
  建设全省统一的空间信息管理平台。海南在完成省和各市县空间规划成果编制的基础上,将省和各市县划定的生态保护红线、林地控制线、基本农田控制线、开发边界线等各类规划矢量数据进行了拼合,初步构建形成全省统一的空间规划管理信息平台。目前,信息平台已具备规划信息查询、初步审查和辅助决策等功能。“未来要通过完善大数据平台的基础数据和规划信息,实现用机器管好每一块土地。”吴刚说。
 
  建立专门的规划管理机构。今年6月2日,海南省规划委员会正式挂牌成立,统筹协调推进全省“多规合一”改革,人员编制从住建、发改、国土、环保、林业、海洋等部门划转及调配,负责主管全省空间规划编制、修编、审查和督察工作。
 
  加强督查,守住“多规合一”规划成果。今年7月,海南首次在全省开展为期2个月的生态保护红线区专项督察工作,严查违反生态保护红线开发建设等问题,并将根据督察实际情况,研究出台相关规定,建立生态保护红线区规范管理的长效机制。此外,海南省规划委正抓紧制订规划督察办法及配套制度,提升市县规划执法队伍执法能力和执法水平,推进规划督察全覆盖。

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