推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设

——依法治国提速法治政府建设（下篇）

半月谈“法治政府”调研小分队

法治政府建设仅靠政府一家单兵突进并不能完全奏效。2013年2月23日，中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，法治政府再提速必须放在推进法治国家和法治社会的大环境中，寻求立法、行政、司法、监督的良性互动，在顶层设计上持续发力，在系统建设中协同推进。

科学限权，法无授权政府不可乱为

中国的法治建设不仅仅是政府的事情，也不是只建设法治政府便能毕其功于一役，而是法治国家、法治政府与法治社会一体建设的过程。法律实施所包含的科学立法、严格执法、公正司法与全民守法是统一而不可分割的整体，相关顶层设计需要完善。

“建设法治政府应该限权。”北京大悦律师事务所郎克宇律师提出，将行政权用法律的规则牢牢地束缚住，也就是通常所说的“将权力关在笼子里”。逐步减少直至最终完全消除行政权力对司法权、立法权的干扰与打压，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不错位。

安徽大学法学院教授杨成炬举例说，合肥市包河区望湖街道故意刁难小区业委会成立之事，小区业委会筹备组虽然提起行政复议获得成功，望湖街道被包河区责令纠正，但是街道依然不予纠正，无奈之下，小区业委会只有向包河区法院提起行政诉讼。杨成炬说，类似案例很多，政府权力太大，根本不受约束。如今很多地方都在实行小区业委会备案的规定，把备案变异成行政许可审批，这类情况属于政府无限制扩权的典型。

郎克宇认为，政府应该“放权让利”。法治建设涉及权力的重新分配以及由此带来的利益重新调整。对先前过于“奔放”的一些行政部门的权力应当予以收回调整，将权力运行涉及的利益向社会让渡。在地方上可以探索垂直管理模式，使司法机关在人事任免、财政等方面逐步摆脱对地方政府的依赖，减少行政干预司法个案。

完善立法，夯实法治政府之基

科学立法有助于多出良法，少出恶法。中国社科院法学所所长李林表示，立法上应该多研究怎样更充分博弈、怎么保证立法公平正义、怎么保证立法的可实施等重大问题。

建立法治政府，要求政府所有行政行为“于法有据”。在实践中，有关政府职能转变的立法存在缺位现象，比如，对哪些职能需要转移给社会组织没有明确的界定和分类，导致职能转移范围是由政府在无监督情况下进行的。再如，我国虽已有《政府采购法》，但主要涉及的是货物采购，而无服务采购，因此，有必要将政府购买公共服务补充进法律。

中国政法大学教授应松年认为，需要建立一套组织法体系，以明确部门、上下级的职责权限、内设机构和活动方式。目前出现的“九龙治水”和推诿扯皮、不作为等现象，就是源于部门的职责权限不清楚。

中南大学法学院专家李沫指出，基层行政执法程序随意性明显，各部门都在制定完善相关行业领域的执法规范，但国家层面的行政程序法仍然缺失。

细节决定立法成败。杨成炬说，立法要在细节上和技术上精细推敲，明确政府法律责任的追责。例如，城管在行使管理执法权时，相关法规只对行政相对人明确了具体的责任追究处罚措施，而对于城管所犯的一些过错，大多由内部进行行政处分，百姓也没有监督的标准。

在行政纠错方面，行政复议作为行政机关的内部纠错机制，是将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的缓冲地带。但当前行政复议的公众知晓率和信任度不高，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍；有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件，不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。

因此，专家建议，《行政复议法》应扩大行政复议的受案范围，将抽象行政行为、内部行政行为、具有公共管理职能的社会组织行使公共权力的行为等纳入复议范围，设置“准司法化”的复议程序，实现行政复议组织中立化，建立行政复议委员会，保证行政复议人员专业化等。

从司法的角度来看，我国行政诉讼在实践过程中存在立案难、审理难、执行难。“我对行政案件向来不愿做委托，因为惹不起政府，一个小律师也改变不了什么。”福建省一位律师直言不讳地说，一些案子压根儿就不给你立案。

作为被俗称为“民告官”的法，现行《行政诉讼法》将受侵害权益范围表述为“人身权、财产权”，即只有当行政行为侵犯了公民人身、财产权这两种具体权利时，当事人方可起诉。这样便将公民其他诸多权利如受教育权、休息权、劳动权等排除在了行政诉讼受案范围之外。另外，有关行政诉讼目的、受案范围的列举式表达、管辖、被告资格、起诉期限、执行、调解等问题也亟待进一步完善。

今年8月29日，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案。该修正案二审稿将行政诉讼对象扩大为行政行为，不限于具体行政行为，把抽象行政行为纳入其中。将“具体行政行为”改为“行政行为”，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。此外，针对“告官不见官”问题，二审稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

司法体制改革重在保障司法公正

浙江赞程律师事务所律师程学林认为，司法体制不改，对政府的监督和制约就缺乏有效手段。“这就像一场球赛，裁判出现偏向，就会影响比赛结果，甚至出现黑哨！”郎克宇建议，最大限度地减少党政机关对法院审理具体个案的干预，废除法院审理案件过程中的逐级汇报制度，确保审判的独立性。

浙江省高级人民法院院长齐奇介绍，2002年起，台州地区法院率先尝试行政案件“异地交叉管辖”，将一部分由被告住所地基层法院管辖的案件，移送到其他基层法院管辖。调研表明，异地管辖案件，行政机关的败诉率明显上升，当事人的上诉率明显下降。2006年底，最高法院在台州市三门县召开相关司法解释研讨会，并于2008年出台《关于行政案件管辖的若干规定》中，吸收了这一有益的经验。

再比如提级管辖。从2003年起，浙江省高院明确要求对被告是县级以上人民政府的案件、原告人数为10人以上的社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，原则上应由中级法院作为一审管辖法院。提级管辖减轻了基层法院审理以同级政府为被告的行政案件的压力。

近日在审议行政诉讼法修正案草案二审稿时，全国人大常委会委员辜胜阻建议，“必要时最高人民法院可以设立跨行政区域的行政审判机构审理行政案件”。他指出，因为是民告官，所以来自行政的干预很大，地方化、行政化倾向很大。要解决问题最根本的还是体制问题，要在立法上为司法体制改革留下空间。

强化监督，共建法治中国

德恒律师事务所徐凯认为，法治政府建设的一大困难，是来自于政府体系外的监督力量太小。第一是公民个体的监督，难以针对政府决策规章进行监督。第二是民意代表的监督，这方面的监督严重缺失，某些民意代表连沟通民意的作用都发挥不了，似有实无。第三是媒体监督的力量仍待加强。

针对行政执法监督体系不健全的问题，云南省政府法制办主任张宪伟说，政府违法成本很低，主要是因为大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式规范，行政执法监督制约机制不健全、方式简单、程序滞后。只有把制度的架构问题解决好，让行政执法者承担违法行为的后果，才能守法施政。

专家建议，进一步整合行政执法监督的力量，明确政府法制部门的执法监督权限，以规范性文件的申请审查、执法信息公开、制定和适用行政执法裁量权基准的公开为突破口，加大对行政执法的内部监督。第二，建立和完善系列制度，实现对行政执法主体、依据、内容、程序等的全面监督。例如行政考评制度、审裁分离与裁执分离制度、行政听证制度、行政执法案卷制度、违法责任追究制度等。第三，要让社会监督尽可能体现刚性，执法部门对于媒体监督、群众监督要有畅通合理的答复机制。

华东政法大学行政法学教授沈福俊表示，建设法治政府是全民应当参与的系统工程，因此，要调动全社会的力量，开展社会协商，发展社会组织。还要强化人大对政府的监督，人大制度要与时俱进。

陕西省政府法制办主任宋昌斌建议，重要领域的改革立项，要面向全社会征集意见，更加注重基层群众的呼声，不能简单地以部门或领导的意见为主。一些法案起草，应尽量由第三方、中立部门和中介组织主持，而一些重大项目，可以让全民参与评估表决。

宋昌斌认为，现阶段的改革正在全面深化，整体上已由过去的观念更新，进入利益博弈。这就要求任何一项改革不仅要基于系统的顶层设计，也要有广泛的公众参与，否则会成为一些强势阶层和集团的“自说自话”，损害改革以人为本、公平正义的价值取向。

（调研小分队记者：裘立华、谭剑、张非非、程士华、李钧德、杨一苗、赵仁伟、熊琳、黄安琪）

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