编者按：备受关注的十八届四中全会将于金秋10月召开，研究全面推进依法治国重大问题。依法治国重在依法治权、依法行政，建设法治政府是建设法治国家的关键和着力点。尤其是当前改革和反腐进入深水区，推进法治政府建设成为全面深化改革、根治腐败的重要抓手和制度保障。

10年间，国家在法治政府建设上亮出了“三板斧”，力度之大前所未有。2004年4月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2008年和2010年，又分别发出《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》两个重要文件。可以看出，中央对法治政府建设一直保持高度重视并大力推动，同时从侧面反映出，法治政府建设的道路并不平坦。

在《纲要》提出的10年目标到期的节点，半月谈特别策划组织“法治政府”调研小分队分赴各地调查走访，试图对法治政府建设面临的主要障碍和软肋分析盘点，从地方实践和顶层设计两方面求解突围良策，协同推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设。

法治政府：利剑仍须再磨砺

——依法治国提速法治政府建设（上篇）

半月谈“法治政府”调研小分队

目前，我国已经有数千部法律法规，其中全国人大的立法有两百多部，行政性的法规有八百部，地方性法规有八千部。10年来，我国法治政府建设步伐明显加快，政府依法行政意识和能力不断提高。但是，十年之功仍未尽如人意，离实践要求和民众期待尚有很大差距，实现法治政府之路仍非坦途。

步伐虽加快，赶不上民众期待

华东政法大学行政法学教授沈福俊指出，国务院在2004年就提出要用10年时间基本建成法治政府，如今期限已过。十八大报告提出，2020年要基本建成法治政府，时间又往后推了6年。这说明建设法治政府并不容易达标，可以说是障碍重重。

改革开放30多年来，特别是2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》10年以来，以规范经济、政治、文化、社会以及政府自身活动为主要内容的法治政府建设制度体系总体形成，行政管理各方面基本实现了有法可依。但正如安徽大学法学院杨成炬副教授所言：“法治建设是一个动态过程，我国在法制建设方面确实取得了长足的进步，‘法治’却任重道远。”

河南省高院行政庭庭长宋炉安说：“一些民众之所以感觉政府法治建设进步不大，问题不少，主要是因为随着经济社会的发展，人们对法治、对公平正义的期待越来越强，对政府依法行政的水平要求越来越高。”

“政府权力色彩浓与法治色彩淡的落差、社会法治呼声高与国民法治信仰低的落差，依然是法治政府建设面临的现实窘境。”湖南省律师协会副会长秦希燕说，从这个意义上看，十八大提出的法治中国建设任重道远，而作为核心与关键的法治政府建设亟待闯关提速。

权大于法，人治大于法治

建设法治政府的核心在于规范权力的运行，摒弃人治思维，树立法治思维。而长期存在的人治惯性，尤其是少数领导干部迷恋“权力至上”，对法治推进的制约不可低估。法学家江平认为，依法治国被提到前所未有的高度，但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在；个别领导带头破坏法治秩序，以个人的意志代替党纪国法，甚至把个人看成是党组织，个人的话就是法律。

不久前，湖南双峰县委、县政府以红头文件向上级娄底市政法委“请求”对一位犯罪嫌疑人（双峰“重要的企业家”）取保候审。此事被曝光后引发广泛关注。

郑州大学法学院副院长、行政法专家沈开举教授说，在现实生活中，“黑头文件”（法律）不如“红头文件”（政策），“红头文件”不如“手写文件”（批示、批条子），“手写文件”不如“口头文件”（打招呼）。以拆迁为例，关于土地征用和补偿，应该怎么做，法律规定得明明白白。但是，有些领导干部说拆哪就拆哪，说什么时候拆就什么时候拆，有的领导还因强势拆迁而获得了“一枝梅”（一指没）的绰号。

一位长期担任政府法律顾问的资深律师告诉半月谈记者，类似的现象在基层比较普遍。一些地方行政长官首先想到的不是去咨询法律顾问如何依法解决辖区内的公共事件，而是要求法律顾问利用自己的影响力去花钱“摆平”带头闹事的。据国家行政学院问卷调查显示，在影响依法行政的因素中，执法者法律意识不强等原因占了近40%。

中华全国律师协会刑事专业委员会主任、京都律师事务所田文昌律师认为，在一些地方，政府对司法的过度干预普遍存在，司法行政化现象严重，形成了一个“人人都反对行政干预，人人又都寻求行政干预”的怪圈。

“一些当事人聘律师首先要问有没有关系。如果你说没有，他们就会另请高明。”北京市鑫诺律师事务所主任孔伟平认为，法治环境与每一个老百姓息息相关，这种情况下，律师只能以当事人的利益和需求为导向，控辩双方拼的可能不仅仅是人证物证，还要拼与权力部门的关系。

行政权力无边际，“管天管地管空气”

“我们一个县级政府，到底有多少权力？说实话，以前没有一个人能说清楚！”浙江省杭州富阳市副市长尤匡领说。

今年初，富阳市作为浙江省政府权力清单改革试点县，率先对县一级政府权力进行了清理，结果发现，和富阳人民群众日常生活相关的常用行政权力，居然多达2500项。而浙江省经过梳理后发现，省级层面权力多达1.23万项。

一位县级干部说：“不理不知道，一理吓一跳，我们政府的权力，居然上管天、下管地、中间管空气。这么多权力，随时可以拿出来影响人民的日常生活。”

浙江省政府一位领导说，权力被许多部门关在自家的柜子里，想用的时候，就拿出来用。

罗石林是一位工作30多年的“老财政”。他告诉半月谈记者，此前几乎每个省级部门的业务处室对下面市县都有专项转移支付项目，带来的直接效果就是，下面做事就想着向上争取资金，省级部门的主要业务就变成了“怎么分钱”。

“职能边界不清才导致部门‘地盘’争夺战，衍生出越来越多的部门专项。”浙江省公共政策研究院副院长李金珊说。

一位企业主反映，以往企业“跑部钱进”，请吃请喝之风很盛行，为什么？“没有人那么贱，非要请你吃喝，而是因为企业干什么事都要你批准，要不然干不成。部门没有‘几把米’，谁还会曲意逢迎？”

当前，中央正大力推进简政放权的改革，但许多地方仍然存在“权力空放”、“明放暗不放”、“小放大不放”等改革异化现象。中部某省会城市在梳理权力清单工作中，要求各单位上报行政审批权力，很多单位为保留手中权力，竟然在上报权力清单上填“0”。

有法不依，违法不究，问责不力

近年来，行政领域无法可依的问题得到了很大程度的缓解，但有法不依的问题依然突出存在。“土地征收和房地产开发是一些地方政府部门有法不依的典型领域。”陕西省政府法制办公室主任宋昌斌介绍，在不科学的政绩观和经济利益的驱使下，这些地方把法律法规不当回事，觉得依法办事太慢太麻烦。

中国政法大学副校长马怀德认为，老百姓对公权力违法违规、不作为、乱作为的维权意识逐渐增强，对行政机关提出了更高的要求，而一些地方的依法行政能力和水平并未与此相适应，造成社会矛盾激化，热点事件频发。例如，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经颁布实施的情况下，依然沿用被废止的《城市房屋拆迁管理条例》开展工作，在补偿不到位的情况下强制拆房，引起群众情绪对立。

沈福俊向半月谈记者透露，在一个公务员培训班上，一位青年干部直接跟他提出要求，称“我不学怎么依法行政，我要学如何违法行政”。那名干部随后解释说：“现在的领导只看效率和结果，程序合法不合法他不管。在工作中，往往那些不顾法律顾政绩、违法行政或者会‘打擦边球’的人才升得快。”因此，一个区域或者一个部门领导的喜好就变得比法律还要重要，从而直接左右这个区域或者部门是否依法行政。

北京大悦律师事务所郎克宇说，对法治政府建设进程产生最大负面影响的，是政府不仅不相信法律，还带头破坏法律的实施。

例如，河南新郑一对张姓夫妇夜半被拖到公墓里，同时他们家房屋被夷为平地。在这个因非法拆迁引起的恶性公共事件中，政府一方本应依法查明事件真相，查处责任人，并按照法定的安置补偿标准及房屋搬迁流程来处理。但遗憾的是，公众看到的是政府拿钱封口、受害者马上改口说“对不起政府”等等。如此一来，看似一起个案得到了化解，实则让公众看到了政府权力的肆意滥用和责任追究的缺位。

针对违法行政行为屡见不鲜，马怀德表示，虽然我国已有了一些重要的行政法律规范，但相对于执法的广泛性而言，大量的行政执法行为仍游弋在法律规范之外，已有法规中对程序规定的泛化使行政执法过程中随意性较大。

行政诉讼难除顽疾，公民权益易受伤

行政诉讼无疑是督促政府依法行政的重要助推器。宋炉安认为，10年前，法院行政审判的重点是要千方百计排除地方政府对行政诉讼的干预，有的地市，由于党政领导干预，一年都不受理一起行政案件，省一级政府当被告的案件几乎没有。而现在，仅在河南，省一级政府做被告的案件，每年都有几十起。

尽管行政诉讼对政府违法行政有遏制作用，但从全国总体来说，这种制约力量远远不够。到今年行政诉讼法实施已经23年，但数据显示，1990年至2012年全国法院共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件，行政诉讼的数量一直在低位徘徊，充分说明这部法律还没有真正完全发挥效用。究其原因，地方政府通过各种有形无形的方式对“民告官”加以干预。

来自浙江省高级人民法院的数据，2013年全省法院共收到一审行政案件3607件，行政机关一审败诉319件，败诉率为8.8%。浙江省高院通过对2013年浙江省行政机关败诉的319件行政案件的梳理分析，罗列出了行政机关败诉的六方面原因：缺乏法定职权依据作出行政行为；在主要证据不足、事实不清的情况下作出行政裁决、行政登记、行政处罚等；不符合法定条件实施行政强制、行政裁决或行政审批；不遵守法定程序或违反正当程序作出行政处罚、行政裁决或行政强制；行政行为适用法律错误甚至滥用职权；未依法履行政府信息公开、查处违法行为、行政补偿等法定职责。

对于行政机关败诉率只有8.8%，浙江省高院的分析认为，经过这几年的普法和行政诉讼，当地各级政府和行政机关越来越依法办事、依法行政。但曾经打过多年行政诉讼官司的浙江省赞程律师事务所律师程学林认为，不可否认，现在的政府依法行政已越来越规范，但政府这么低的败诉率，并不能真正体现政府依法行政水平。

在近年各地频发的“民告官”案件中，一些违法或者不当的行为得不到及时、有效的制止、纠正和惩处，行政管理相对人的合法权益受到损害时也未得到及时、有力的救济，容易损伤民众对法治政府的评价与期待。

（调研小分队记者：赵仁伟、谭剑、程士华、李钧德、裘立华、张非非、黄安琪、杨一苗、熊琳）

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