建成法治政府：如何提速闯关

——依法治国提速法治政府建设（中篇）

半月谈“法治政府”调研小分队

行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头守法执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。面对法治政府建设道路上的诸多拦路虎，如何碰硬，如何闯关？一些源自地方的“破冰”之举在规范和约束行政权力运行这一关键地带初步探路，为今后全面建成法治政府提供了有益借鉴和启示。

权力革命“刀刀见血”

清权、确权、配权、晒权、制权，这是建设法治政府的前提。浙江省省长李强认为，目前正在进行的政府改革以政府自身改革为中心，是一场权力革命，目的就是要给行政职权打造一个透明的制度笼子。

从去年开始，浙江省开始推行“三张清单、一张网”。“三张清单”即指政府权力清单，省级政府部门行政职权由原来的1.23万项缩减至4236项；企业投资项目负面清单，列出禁止和限制企业进入的投资领域项目目录清单，对于清单之外的企业投资，政府一律不再审批；财政专项资金管理清单，省级对市县的专项转移支付从204个缩减到40个，省级部门将不再直接与企业产生拨付资金和收费等“经济往来”。“一张网”是指浙江政务服务网，把全省4000多个政府机构的政务服务资源联结在一起，实现了省、市、县三级联网，集行政审批、便民服务、政务公开、效能监督功能于一体。

权力精简如同“割肉”,“刀刀见血”。为砍掉8000多项权力，浙江省政府实施了强势的“指标倒逼”。先是要求各部门限期列出现有行使的权力清单上报，明确“未上报的权力项目今后不得行使”。在倒逼下，所有省级部门的“家底”都兜了出来，并按行政许可、行政处罚、行政强制等编发“身份证”、建立“跟踪卡”，确保不留死角。在此基础上，省政府提出“砍掉至少一半”的硬指标。

浙江省编办主任鞠建林介绍，为了体现权力精简和清单的科学性、公信力，省里实行了开门清权，聘请了第三方专家团队共同审核把关。此外，还用大数据分析来推动政府自身改革，用互联网技术倒逼政府依法行使权力、接受社会监督、提高效能、改进服务。

依法行政、权力重新分配的关键点在哪里？浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为，此前的相关改革一直是政府系统内部做文章，没有找到有效管束权力的手段。权力清单则找到了“点子”上，是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来，管束政府不再是口号，不再是纸上谈兵。”

“制定权力清单、促进权力公开透明运行，是政府依法行政的基础。通过这项工作，就是要让群众知道政府手中究竟有多少权力，政府什么事可以做、什么事不可以做。”北京市西城区委常委、纪委书记王力军对半月谈记者说，公开曝光行政权力的底数，将有效规范权力的行使，防止出现权力不作为和越权行为。

北京大学法学院副院长王锡锌表示，建成法治政府与政府职能密切相关，因此，清权晒权之后还应当配好权，即关注政府职能的界定是否合理，是否管了应该属于市场和社会去管理的事情。如果不讲职能转变，只讲依法管理，那么法就容易成为固化不合理管理的工具。

规范程序“自我约束”

陈刚是湖南省会长沙的一名普通街道干部，他曾经执著地认为，只要干部的所作所为是为了老百姓的利益，程序上的细节无关轻重。“如今不同了，所有的决策都必须经过听证程序，先听群众怎么说，再定政府怎么做。作为基层干部，我感觉手里的权力小了，责任大了。”

让陈刚的心态产生变化的是2008年湖南省政府出台的一部地方性规章《湖南省行政程序规定》，这也是全国首个省级政府层面的行政程序规定。湖南省政府法制办主任陈雪楚认为，这一规定尽管只是一部地方政府“自我约束”的规章，但意义不可小觑。

“规范行政权力的运行，首先要破除长期以来存在的重实体、轻程序的偏颇观念。”陈雪楚说，《湖南省行政程序规定》中确定的重大行政决策听证、政府决策内容公开等一系列重要制度，就是要推进“开门决策”，提高科学民主决策水平，让公众参与政府决策逐渐延伸至制度层面。

在行政程序立法上“破冰”之后，湖南省又在全国率先出台了《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省政府服务规定》等一系列程序性规章，对具体的行政裁量、行政执法行为进行规范。

半月谈记者在湖南调研时感觉到，尽管湖南在行政程序立法方面已经走在了全国前列，但相关配套制度的改革缺失使基层干部在谈及法治政府建设时仍备感艰难。“一方面要求你必须依法办事，另一方面在用人标准上又没有改变。在一些领导眼中，会打擦边球是能力的体现，依法办事反而不被重视。”一位县委书记对记者抱怨。

而在现实中承担着依法行政把关者角色的各级政府法制办“越到基层越弱”。湖南某县级法制办主任告诉记者，一个县级工商局动辄一百来号人，而法制办只有三四个人，基本只干了文件审查一件事，行政执法监督、行政复议几乎都没有开展起来。

行政首长应诉制度化

在“民告官”案件中，地方政府应对诉讼的态度是考验政府依法行政水平的一块“试金石”。1990年至2002年间，东部某省一审行政诉讼案件中，行政机关法定代表人出庭应诉比例不到1‰。这种“告官不见官”现象导致行政机关对违法行政行为自纠难、人民群众的怨气平息难、行政执法水平提高难，行政审判的权威和效果大打折扣。

许多地方通过推进行政机关负责人出庭应诉，推动了政府法治意识和应诉能力的明显提升，对行政争议的实质性解决起到重要作用。

上海市政府出台了《关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》，上海市法院亦通过发送行政机关负责人出庭应诉建议书等形式，大力推进行政机关负责人出庭应诉。2013年，上海市行政机关负责人出庭应诉案件达到３５５件次，同比上升78.4％，连续两年出现较大幅度上升。

2013年2月，北京西城区政府颁布施行《北京市西城区人民政府及其工作部门诉讼案件应诉工作规则》，其中对行政机关负责人出庭应诉制度作出了明确规定：行政机关遇有诉讼案件时，该行政机关的负责人应当出庭应诉，特别是对于社会影响较大的重大、疑难案件，涉及群体性纠纷的案件或人民法院建议行政机关主要领导出庭的案件，应当由行政机关的主要领导出庭应诉。

北京市西城区政府法制办主任李程表示，行政机关负责人出庭应诉制度体现了诉讼主体平等和政府对法律的尊重，有助于进一步规范和完善工作程序，推进依法行政。同时，通过出庭应诉，面对面地听取群众意愿和呼声，也是改进工作作风、转变工作思路的一项重要举措。

行政管理体制改革亟待深化

江苏省委政法委书记李小敏表示，规范行政行为，从根本上需要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，不断深化行政管理体制改革，促进依法决策、依法行政、依法办事水平的提高。

行政体制改革要紧扣法治政府的本质和要求，以防南辕北辙，偏离目标。国务院法制办教科文卫法制司副司长张耀明认为，从政府层面看，建设法治政府的要求主要有六个方面：

一是要合法行政。政府和官员不是想怎么干就怎么干，法律规定你能干什么才能干什么。二是合理行政。目前正在要求各部门细化规则规定，比如处罚5万元至50万元，这中间的自由裁量幅度过大，广受社会诟病。三是应该程序正当。程序是法律的生命，比如行政机关行使处罚权必须两人以上，3万元以上的行政处罚必须要通知当事人权利义务等。四是要求高效便民。比如申请专利、商标，已经明确规定办理时限了，从为民利民的角度，履行这些时限规定具有积极意义。五是政府要诚实守信，不能朝令夕改。对于有些地方的水、电、煤气开个论证会就涨了的现象，群众意见很大，这说明政府信用制度缺失。六是权责一致。正如习近平总书记所强调，有权必有责、用权受监督、违法必追究。

中国社科院法学所所长、研究员李林等认为，当前亟须推进行政体制改革与法治政府建设协调进行。应整合执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，并且减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。同时，加强对行政执法的监督，规范执法自由裁量权，加快推行权力清单制度，落实政府信息公开条例，行政执法的依据、过程、结果都要公开。

陕西省社会科学院政治与法律研究所所长郭兴全强调，以法治的方式改革，并不是说要刻板地固守既有法律条文，而是指遇到改革与现行法律矛盾的问题时，需要通过法治的思维和方式去协调和解决矛盾，而不能图省事、走捷径，无视法律规定，或越过法律条文去进行“违法的改革”。

（调研小分队记者：裘立华、程士华、李钧德、谭剑、张非非、杨一苗、赵仁伟、熊琳、黄安琪）

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