“封闭性”屡遭突破 风险因素不断累积 分类治理“盆景金融”

半月谈记者 张翅

农村资金互助社的一名职员（左）为当地西瓜种植户发放贷款

农村基层资金互助组织在填补农村普惠金融空白等方面发挥了积极作用。但一段时间以来，这些被一些学者称为“盆景金融”的资金互助组织，随着农村金融环境变化、基层监管力量不足、适应性滞后等，部分资金互助组织一方面难达规模经营，另一方面超范围经营、呆坏账等风险持续累积，并存在外溢隐忧。

发展迅速 多头管理问题凸显

2006年起，国家放宽农村地区银行业金融机构准入政策，各地围绕丰富农村金融机构组织体系、增加农村金融供给、激活农村金融市场，改革探索出一批以地缘、人缘和信任机制为联结合作制的农村资金互助组织。但由于多头管理，结构设计、运行方式、风险管控等方面要求不一，同时基层监管力量不足，资金互助组织快速发展中埋下了不少隐忧。

分头监管。按照管理或监管部门划分，农村资金互助组织大致可分五类。一是原银监会批准并监管的农村资金互助社，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，是为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构;二是扶贫与财政部门试点与管理的贫困村扶贫互助资金协会，以扶贫资金为基础吸收村民自愿缴纳互助资金，借助合作金融模式实施扶贫;三是地方金融监管部门监管的农民专业合作社内部信用合作;四是供销社系统领办管理的农民专业合作社内部信用合作;五是农民资金互助社，多由地方农村工作部门批准，在民政部门登记。

发展迅速。2007年首家农村资金互助社批设后，至2012年共设立49家。其他四类虽尚无公开数据，但记者在“天眼查”检索“村互助资金协会”关键词，出现超2.1万条搜索结果。

上述各类资金互助组织因农村基础金融服务缺失而生，运作上以社员互助、封闭运营、小额分散为原则，填补了农村金融供给的不足。但部分组织缺乏上位法支持，现行的《中华人民共和国农民专业合作社法》未规定信用合作。

“封闭性”屡遭突破 风险因素不断累积

在实际操作层面，农村资金互助组织作为小法人机构，监管落实不够，理监事会成员及社员专业能力缺乏，内部治理与制衡缺失，同时缺乏专业人才，风险管控措施普遍不足，不同程度出现了突破封闭互助、风险外溢等共性问题，个别甚至陷入违法的境地。

持有原银监会颁发牌照的49家农村资金互助社中，因各种原因已退出多家。重庆市2019年对原黔江资金互助社实施有序退出后，仅剩1家农村资金互助社。重庆银保监局相关负责人表示：“原黔江资金互助社注册资本169.88万元，该社原负责人明知7户借款人不是社员，不符合贷款条件，授意通过冒名贷款突破封闭互助，制作不实资料违法放贷，造成约3308万元损失，致使该社无法持续经营。在上级指导与地方政府支持配合下，对该社实施市场化退出，该社原主要负责人及信贷员被依法追究刑责。”

其他四类资金互助组织也存在相关问题与风险。公开资料显示，2016年，东部某省多家农民资金互助合作社违规投资房地产甚至非法领域，因无法兑现互助资金而倒闭。另外，严格限制内部信用互助或致使业务不活跃，某省已有115家试点合作社自愿退出内部信用互助试点。

“资金互助组织的核心架构，是在小范围内实现资金自循环，但实际上由于资金互助社自身抗风险能力弱、外部安全保障缺失、部分机构法人责任缺失，社员互助功能弱化、管理松散，加之原来的供销社股金风波、农村合作基金会等隐忧未散，以及一些个人或团体假借资金互助非法经营，相关风险很容易外溢。”重庆大学法学院金融法教授陈晴表示。

资金互助组织的违法案例较多，包括一些人或团体假借资金互助变相开展非法存贷业务或非法集资，扰乱了农村金融市场。

“盆景金融”：别让小机构带来大问题

“当前，国家出台了农村普惠金融扶持政策体系，大中型银行设立普惠金融事业部，并重返农村市场，村镇银行稳步发展，农村普惠金融供给显著增强。”重庆银保监局相关负责人说，“尤其是国家扶贫小额信贷，有力满足了贫困户资金需求。重庆市扶贫小额信贷贷款覆盖率目前已达46.5%，还将扩大信贷支持对象至贫困边缘户。”

“目前市场利率处于下行通道，而资金互助组织利率仍处高位，加之金融科技发展，资金互助组织发展空间不断被挤压。”该负责人补充道。

与此同时，资金互助组织支农效果有限，但金融风险的传染性、突发性和外部性仍在，缺乏有效治理与监管，小机构可能带来大问题。建议分类治理、优化结构，既控制相关风险，也发挥其在乡村振兴中的作用，避免一放就乱、一管就死。

首先，制定统一的监管规则。完善相关法律，制定统一的资金互助组织管理规定，重点在各类资金互助组织中落实封闭互助，坚持内部信用合作。出台相对统一的资金互助组织退出与清算机制，妥善处置维护存款社员利益。

其次，因地制宜分类施策。对于农村资金互助社，重庆银保监局相关负责人建议，一是改制，推动有意愿并符合条件的互助社转制、重组为村镇银行或成为村镇银行分支机构，具备条件的社员可作为股东入股，避免金融服务空白。二是规范，对保本微利、风险可控、能持续经营的机构，加强监管与指导，并适度增加外部安全保障，发挥好支持乡村产业发展的作用。三是退出，对于不能持续经营或违规经营、风险高企的机构，可实施市场退出，实现风险出清。

最后，加强地方属地监管。对农村资金互助社外的其他类资金互助组织，也应逐步统一监管。陈晴建议，推动向依托专业合作社或供销社等方向转型，发挥好地方政府的监管与风险处置作用，抓好专业合作社内部信用合作。目前，已有多个省级地方金融监管局明确，将开展信用互助的农民专业合作社纳入监管范围。