从20世纪五六十年代开始，我国就已经出现围填海活动。随着经济社会的发展，如今沿海各地都存在向海要地的冲动，违法围填海现象较为普遍。半月谈记者调查发现，部分地区海洋监管部门和地方政府，对违法围填海问题“默契”地采取了绕“雷区”、顶“禁令”、藏“猫腻”等多种手段，规避中央政策法规，助长违法围填海嚣张气焰。曾经美如丝带的海岸线，如今正在变得“千疮百孔”。
或“巧取”或“蛮干” 违法围填海花样多
面对国家的管海用海政策，一些地方采取“迂回战术”巧妙达到目的，一些地方则顶风违纪，违法围填海手段可谓花样繁多。
一些地方政府为了规避法律和政策风险，采取了对违法围填海企业少罚款、先罚后返、动用地方财政为其“买单”等对策——
江苏省赣榆县政府将连云港凯港实业发展有限公司非法填海案罚款的70%，通过县海洋与渔业局拨付给违法企业，形同纵容企业违法行为。同样是赣榆县，海洋与渔业局对这个县的交通局非法占用海域案罚款金额少计算145万余元，算得上“打折”罚款。辽宁盘锦辽滨沿海经济区管理委员会的所属单位组织实施填海，海洋部门开出的罚单中，部分缴入同级财政，部分由该区财政部门和填海单位以借款单形式进行票据挂账。
未批先建、边批边建等违法违规项目不在少数——
2012年以来，福建省未批先建、边批边建围填海项目253个。2011年至2014年，辽宁大连原金州新区管理委员会在无海域使用批准手续的情况下，违法在七顶山陆海村长岛两侧海域组织实施围填海造陆627公顷。河北省围海养殖用海总面积约18424公顷，取得海域使用权面积仅为27%。
依法应报国务院审批的项目，“化整为零”后由地方政府审批——
根据《中华人民共和国海域使用管理法》，填海50公顷以上的、围海100公顷以上的项目用海由国务院审批。另有文件规定：填海50公顷以下的项目用海，由省、自治区、直辖市人民政府审批。从现实操作来看，一些地方政府主管部门把围填海面积较大的项目分批分次、化整为零地报到省级部门审批。
广西壮族自治区自2012年以来，涉及化整为零、分散审批围填海项目14宗，面积591.8133公顷，占2012年以来自治区批准的围填海面积的23%。其中，钦州市钦州港华兴仓储物流中心项目和钦州港桂腾仓储物流中心项目，项目业主相同、位置相连、用海面积均接近50公顷，用途均为物流仓储用海，规划等部门批复文件日期相同，文号相连。
“打错了算盘”的“经济账”
地方违法围填海造地的最初动因，主要是出于经济效益考虑。记者在各地采访了解到，违法围填海造出的土地主要用于近海养殖、房地产开发、工业园区和港口建设等。
改革开放以来，我国经济建设步伐不断加快，东部沿海省份作为改革前沿，大量工厂、港口、化工园区等不断涌现。同时，沿海地区有优美的景观、宜人的气候，吸引着越来越多的人到这里工作生活。
填海造地每亩地成本在15万～30万元之间，而征收一亩土地的成本动辄百万元。“相比在内陆地区征地的费用，这点钱可以说是九牛一毛。”大连海洋大学经济管理学院副院长贺义雄说，近年来，国家对房地产开发、工业用地等土地使用政策管控越来越严，土地拆迁成本也持续走高，使一些地方政府和企业把开发建设的眼光投向了大海。“如果用填海造出的地开发房地产项目，海景房一平方米动辄数万元，效益十分可观。这也是为什么有些地区根本没有那么多用地需求，也要进行填海。”
此外，不少工程以各种名义填海，最终都摇身一变，成了房地产项目。辽宁省沿海市县规划部门将32个填海项目形成的土地变更用途。其中，原农业部专项资金支持的营口盖州中心渔港20.6公顷公益性填海造地，被当地规划为商住用地出让给房地产开发公司。
然而，从最终的结果来看，许多地方都“打错了算盘”。
沈阳理工大学生态教研室主任周海翔曾带领他的调研团队就环渤海地区的围填海造地进行过细致的调研。他和他的同事们一起实地走访了河北、天津、山东多地的围填海造地项目。“很多围填海项目都被用于房地产开发，但实际各地的市场需求量没有那么大，这就造成一些项目烂尾，既损害了海洋生态，又浪费了社会资源，等于是一个双输的局面。”周海翔说。
不得不算的一笔“生态账”
长远来看，大规模围填海造地会带来诸多生态问题，包括湿地减退甚至消失、生物多样性降低、渔业资源减少、加重赤潮危害等。
周海翔说，环黄渤海海岸滩涂是东亚—澳大利亚鸟类迁徙的必经地带，满足着中国乃至全球众多重要候鸟的觅食生存需求。这些近海滩涂里有着丰富的底栖生物，许多生物经历过几亿年的演化，为候鸟提供了丰富的食物。“鸟类是维持大自然生物多样性的重要一环。大量的围填海，使候鸟迁徙的栖息地没了，对生物多样性造成严重的破坏。”
围填海人为改变了海洋生物的洄游路线。“原来很多鱼类到近海产卵，现在生存环境不具备了，鱼类无法产卵，一些地区的渔业资源和鱼汛在逐步减少，甚至消失。”贺义雄说。
国家海洋督察发现，河北省不合理的开发利用活动导致沙坝潟湖生态系统受到破坏，乐亭县水产局中心渔港综合项目一期工程建设填海超出批复面积16.1公顷，侵占神奇岛岛体1.8公顷，导致神奇岛濒临灭失。秦皇岛秦皇旅游文化投资有限公司未办理任何用海手续，建设临时通岛路，致使金梦海湾水动力交换明显减弱。2012年以前，金梦海湾未发现赤潮，2013至2017年赤潮发生时间由每年8天上升到30多天，2015至2017年连续三年发生绿潮，湾内生态环境恶化。
要从根本上杜绝违法围填海带来的生态问题，需要沿海各地严守生态红线，把生态优先、节约优先的理念牢固树立起来，坚决贯彻下去。与此同时，要强化生态修复、强化项目用海需求审查、强化围填海日常监管，对违法围填海、破坏海洋生态环境的行为形成高压态势。
扬汤止沸，不如去薪;溃痈虽痛，胜于养毒
违法围填海乱象难以遏制，违法审批、监管失位是症结所在，这背后是地方政府扭曲的政绩观和盲目的发展冲动。
很长一段时间，以GDP论英雄的考核政策让不少地方政府把招商引资作为地方发展的头等大事。在沿海地区，项目落地需要土地，但土地资源紧张、拆迁成本过高影响了招商，怎么办?似乎填海造地就成了支撑地方经济发展的唯一途径。
地方政府扭曲的政绩观和盲目的发展冲动，为大规模围填海甚至是违法围填海撕开了一道口子。记者采访了解到，一些地方政府主要领导明确或暗示监管部门要为违法围填海造地“让路”“放行”，有的地方干脆直接由政府出面违法围填海，违规办理土地使用手续。
管海用海法律法规不尽完善、“对上负责对下不负责”的官本位思想和薄弱的执法监管力量让基层监管部门面临不能管、不敢管、管不了的“三难”境况。相关海洋法律法规对化整为零的分散审批缺少有效防范，导致一些地方采取“迂回政策”与中央政令上演“猫鼠游戏”。一些地方的地市级政府主要领导“打招呼”为违法围填海“撑腰”，基层部门不敢违抗，只好采取假罚款或先罚后补等方式敷衍塞责。一些基层海洋渔业部门人力、设备匮乏，执法监管力有不逮。监管上的宽、松、软，让违法围填海的最后一道防线“失守”。
针对这一“高烧不退”的情况，中央正采取有力措施进行“退烧”。“史上最严围填海管控措施”规定了围填海领域的“十个一律”“三个坚持”，叫停违法围填海行为。此外，2017年底印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》，从规范性文件的角度对地方党政负责人的生态保护责任予以明确，纳入对地方党政负责人的政绩考核当中。
扬汤止沸，不如去薪;溃痈虽痛，胜于养毒。违法围填海恰如一面魔镜，照出其背后一些地方政府简单粗放的经济发展方式、资源利用方式和监督管理方式。只有牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，践行人海和谐共生理念，转变发展方式，科学管海用海，严格监督管理，才能真正还人民群众一个“水清、岸绿、滩净、湾美”的美丽海洋。(半月谈记者 孙仁斌)
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