推动城市更新迈向公共政策时代

作者：邹永华

城市更新在我国并非新兴议题。从棚户区改造、老旧小区改造到城中村更新，相关实践已持续多年。但在较长时期内，这一领域被置于工程建设的框架之中，主要关注物理空间和设施更新，而涉及资金平衡、土地制度、产权调整、治理模式与法治保障的制度性内容相对滞后，系统化的政策体系有待成形。

随着我国城镇化进入存量发展阶段，城市发展的逻辑正在发生深刻转变。在这一背景下，城市更新不再被视为简单的工程问题，而逐渐演变为一个综合性的公共政策议题。

“十五五”规划纲要提出，高质量推进城市更新。近期，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），不仅对未来城市更新任务作出系统部署，更推动城市更新从分散的政策工具运用向系统化政策框架建构转变。

《规划》围绕城市更新的关键环节，建立了相互衔接的政策体系，重点从投融资、土地利用、房屋管理与法治保障等四个方面进行制度设计。

城市更新让老街区焕发出新的文化活力

首先，着力构建可持续的投融资体系，解决“钱从哪里来”的问题。过去不少城市更新项目高度依赖政府财政投入，资金来源单一，《规划》明确建立由政府、金融机构和社会资本共同参与的多元融资机制。一方面，通过中央预算内投资、财政专项资金以及地方政府专项债券等方式提供支持；另一方面，鼓励金融机构探索市场化融资模式，推动基础设施REITs（不动产投资信托基金）和资产证券化产品发展，引导社会资本广泛参与。这意味着城市更新正在从政府主导的投资行为转向多主体参与的可持续发展模式。

其次，通过盘活存量土地资源，解决“地怎么用”的问题。土地用途调整和规划审批往往是制约城市更新的主要瓶颈。例如，老工业厂房转型为创新创业空间、养老设施或文化空间时，经常面临土地性质不匹配的问题。针对这一难题，《规划》提出推动土地混合开发利用，建立土地用途转换机制。同时，探索地上地下空间分层开发，为城市空间复合利用提供更完善的制度保障。这些举措体现了存量时代土地管理思维的重要转变。

第三，建立房屋全生命周期安全管理制度，解决“房怎么管”的问题。在增量时代，房屋管理更多关注开发环节；进入存量时代，既有建筑的安全运营则成为公共治理的重要内容。《规划》系统提出城市体检制度、房屋安全管理资金制度以及房屋质量安全保险制度，推动房屋管理从事后维修向全过程风险治理转变。

第四，完善法治保障与标准体系，解决“依据什么推进”的问题。城市更新本质上是对既有空间利益关系的重新调整，涉及政府、市场、居民等多元主体之间的权责界定与利益协调。这不仅需要资金和土地政策支持，更需要稳定、透明、可预期的制度规则。《规划》提出健全法律法规标准体系，形成覆盖规划、建设、运营、管理全过程的制度框架，使城市更新从依靠行政推动的专项行动逐步转变为有法可依的常态化治理。

由此可见，《规划》立足关键领域构建起制度框架，推动城市更新从工程导向迈向公共政策导向。在《规划》完成国家层面的顶层设计之前，各地近年来的探索实践已经展现出鲜明的公共政策导向。其中，浙江未来社区和成都公园城市建设尤具代表性，它们分别从社区尺度与城市尺度出发，探索了城市更新由工程导向转向公共政策导向的不同路径。

自2019年探索伊始，浙江未来社区就被定位为一项综合性的制度创新工程，其核心目标不仅在于改善居住环境，更在于通过社区这一基本治理单元，推动公共服务优化、基层治理创新、居民参与提升和数字技术应用，实现多领域政策的协同落地。

未来社区并不仅仅要求建设新的社区形态，更是将宏观层面的制度设计嵌入社区治理实践，使公共服务供给、基层治理创新和居民参与机制在社区这一空间实现有机衔接。这一特点在其“三化九场景”框架中体现得尤为明显：人本化、生态化和数字化“三化”目标，以及邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理等“九大场景”，涵盖了教育、医疗、住房保障、社会治理、数字政府等多个政策领域。

成都公园城市建设不仅在于打造公园，更在于通过政策整合推动城市发展方式的转型，重构城市生态、生产与生活三类空间的关系。在这一过程中，城市更新可以看成是统筹生态保护、经济发展、公共服务和社会治理的政策平台。公园城市建设涉及国土空间规划、生态环境治理、产业转型升级、公共服务供给、基层社区治理以及绿色低碳发展等多个政策领域，需要不同政府部门、不同层级政府以及社会主体协同推进。因此，其本质上是一种跨领域政策整合与协同治理的制度创新实践。

可以说，浙江未来社区体现了微观层面的政策集成，成都公园城市则展现了中观层面的政策协同。二者分别从社区尺度和城市尺度出发，展现了城市更新从基层治理到城市治理的多层次探索。透过这些实践可以发现，城市更新正在发生深刻转型：其核心不再局限于物理空间改造，而是逐步转向制度体系建设与政策协同创新，其推进逻辑也正在由工程导向转向以公共政策为导向。

推动城市更新从工程行动迈向公共政策时代，正是实现城市高质量发展和城市治理现代化的重要路径。《规划》的出台，意味着我国从国家层面构建了城市更新政策体系，为城市更新提供了长期稳定的制度支撑。城市更新的关注重点应从空间改造和设施建设扩展开来，更多关注如何通过政策创新提升城市治理能力、优化公共服务供给、改善居民生活品质。可以预见，未来的城市更新将越来越成为一项综合性的公共政策实践。（作者系浙江大学公共管理学院博士生导师）