零基预算：改革谋“四破”

半月谈记者 白田田

时下，零基预算成为改革热词。这项改革如何动真碰硬，落到实处？半月谈记者在湖南调研了解到，这里的办法是“高位推动、不搞试点、全面推开”。采访中，面对零基预算这一话题，湖南省的干部就当前成效、待解难点、改革方向等娓娓道来。

高起点上，零基预算改革成色更足

事实上，早在20世纪90年代，我国就已经引入零基预算理念，多个省份启动零基预算改革试点工作。但不论是从外部压力还是从内部动力来看，这些改革力度都较为有限。

对比过去，如何认识当前零基预算改革在改革重点、改革力度等方面的差异、区别？湖南省财政厅厅长陈博彰说，当前的零基预算改革更侧重于提升财政管理科学性、预算安排精准性、风险防控有效性，站在了新的更高起点上。省市县三级全面推进、各类财政资金全面覆盖，湖南零基预算改革破旧立新，成色更足。

——破观望情绪

过去推不动、见效少的零基预算改革，究竟难在哪里？多位基层财政干部认为，难在形成共识、平衡关系，要做到这一点，离不开地方党委政府的强力推动。

湖南将深化零基预算改革作为“落实党的二十届三中全会重点改革事项的第一项”，实行全省“一盘棋”。湖南省财政厅预算处处长胡云归说，湖南不搞试点，在省市县三级全面推开，将改革部署要求和责任横向到边、纵向到底传递到各级各部门，多地由党委政府主要负责人直接部署和推动零基预算改革，各方清楚意识到此次改革没有“缓冲带”。

——破固化利益

打破支出僵化固化格局，破除预算“基数”，是零基预算改革的核心要义。在本轮改革中，湖南打破长期以来“基数+增长”的分配方式，已取消低效无效支出政策超1000项，累计清理收回非重点非刚性支出515亿元；2025年起省级专项资金安排全部要提请省政府审批，压缩部门自由裁量权。

长沙市财政局预算处处长文婷说，过去一些部门重分配、轻管理，自由裁量权较大，受到的监督约束较弱。长沙在2025年将公共项目由560个整合为6大专项、17个子项，统筹预算资金309.8亿元，明确这些资金“姓公”，破除“资金部门化”窠臼。

打破部门壁垒和专项边界后，财政资金减支、增效作用明显。比如，湖南省自然资源部门牵头建设“铁塔哨兵”自然资源监测系统，数据信息供林业、水利、能源、应急等40余个行业部门使用，相比分头建设节约资金6亿元。

——破路径依赖

“护盘子、守基数、争资金”，长期以来，一些地方部门存在这样以花钱为导向的路径依赖。“党委政府定任务、部门谋项目、财政筹资金”，湖南要求“以事定钱”，同时通过预算评审、绩效评价、监督闭环等长效措施，落实“花钱问效”。

从2周到2个月以上，有的地方提前部署，编制预算的“谋事”时间明显增加。“在年初甚至更早就想好把钱用于什么事情。”湖南省科技厅科技资源统筹处副处长郭芳妤说，今年和财政部门共同报送创新型省份建设专项资金配置方案，已经感受到明显的变化。

湖南张官高速洞庭溪沅水特大桥施工现场 陈思汗 摄

做什么事、花多少钱，不能“凭经验”，还得“有标准”。据了解，湖南推进基本支出、项目支出、基本公共服务支出等支出标准体系建设。以过去花钱弹性较大的信息化建设为例，有的地方花费数亿元采购智慧城市项目，但运行情况并不理想，有的单位网络带宽远远超出实际需求。为此，湖南省衡阳市明确信息化网络租赁服务指导价，制定流量和经费支出标准，每年节约4000万元。

——破发展难题

改革给无效低效项目“做减法”，也要给地方重点产业和民生事业“做加法”。在湖南，原来分散在科技、教育、工信等17个部门管理的70多亿元科研专项资金“合并”，1380项产业支持政策按照“存量优化、增量提质”的原则“集成”，整合的资金更多投向“谋长远”的大事要事。

同时，零基预算改革还能有效化解地方政府债务难题。湖南某地级市财政局负责人说，通过实施零基预算，当地大幅紧缩财政支出，千方百计开源节流，应对债务到期风险，解决流动性紧张问题，守住了不发生系统性风险的底线。

三种心态影响改革效能

改革进入“深水区”，处处都是硬碰硬的较量，必须在思想观念上“破旧立新”。半月谈记者调研发现，在改革过程中，一些地方和部门还不同程度存在“博弈”“攀比”“躺平”等心态。

“博弈”心态：比如，有些单位仍有“守基数、护盘子”想法，将专项资金视为“自留地”，认为本单位工作重要，资金额度不能少；一些部门政策、资金停留在“物理层面”的简单相加，尚未发生监管分配机制改革的“化学反应”；有的部门年初对预算进行压减，年中又通过各种理由向上申请追加资金。

半月谈记者了解到，根据审计、巡视意见，一些部门项目资金还存在多头申报、交叉重复、随意分配、挤占挪用等问题。部分资金在项目结束后未能及时退出，而是以新的项目名义继续留在部门，造成资金冗余浪费。

“攀比”心态：一位负责产业相关部门预算的财政干部说，各产业发展牵头部门都希望自己负责的领域获得更多资金支持，相应工作能有更突出的成绩，导致资金平衡的压力较大。

“攀比”心态还体现于某些领域一味要求“只增不减”。多位基层干部反映，“上级点菜、下级买单”的问题仍然存在，一些上级部门以标准化建设、工作考核等名义要求市县资金投入“只增不减”，与“以零为基”理念相悖。比如，有的部门要求一般公共预算中某项民生支出逐年增长，而当前一些市县人口流出、出生率下降趋势明显，相关要求并不符合当地发展实际，易造成投资浪费。

“躺平”心态：零基预算改革推出后，一些地方干部以“拿不到钱”为由，不作为、不创新，有的地方甚至干脆将“零基预算”异化为“零预算”。

“原来分管领导可以主导资金安排，做事有财力支撑，也就更有积极性。”中部某地级市一位副区长直言，现在一些干部认为财政没钱、权力上收，干脆维持现状算了，也不去琢磨其他办法，发展劲头不足、争取项目积极性不高。

保持势头，持续发力

“博弈”“攀比”“躺平”等典型心态，反映出改革理念与“基数惯性”的冲突、制度刚性与改革灵活性的矛盾、技术要求与基层能力的落差，这是各地面临的共性挑战。湖南大学经济与贸易学院教授洪源等专家认为，需在顶层设计、资金统筹、配套体系等方面持续发力，破解改革出现的新现象、新问题。

一是对改革探索加强激励和指导。受访人士建议，建立深化零基预算改革的领导责任制，对主动削减不必要预算开支和改革成效显著的地区和部门予以激励；对改革进展缓慢、成效不佳的地区予以分类帮扶和指导，及时发现问题并研究完善措施，同时避免“一刀切”式的预算压减，防止出现改革偏差。

二是进一步加大资金统筹力度。多名地方财政干部建议，中央进一步加大财力性转移支付力度，并给予地方统筹空间，对教育、科技、衔接推进乡村振兴等有明确增长要求的政策，结合改革精神和现实需要适时调整优化。在重大科技攻关等方面，探索推进央地联动、部省联动，实现更高层次的统筹。

三是持续完善改革配套支撑体系。洪源等专家表示，应在支出标准、预算评审、绩效评价、资产管理、人才队伍等方面进一步完善配套支撑体系，在预算编制中加强人工智能、大数据等信息技术的应用，升级预算管理一体化系统，全面提升地方预算管理的科学性、规范性。