立法授权新动向

王春业/王敬文

今年以来，“立法授权”重又成为人大立法工作的一个热点词汇。这一变化，意味着什么?

非经济特区也获得立法授权

今年6月10日，全国人大常委会作出一项立法授权决定，即《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》(以下简称《立法授权决定》)，根据该决定，全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定浦东法规，而且浦东法规可以对法律、行政法规、部门规章作出变通性规定。这是国家立法机关首次对非经济特区作出立法授权。

这一决定，实际上已经突破了立法法的既有规定，是对立法法的新发展。按照立法法，能成为获立法授权主体的只有国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会。而上海市并不是经济特区，上海市人大及其常委会并非立法法规定的立法被授权主体。按照上海市人大常委会相关负责人对《立法授权决定》的解读，上海市人大可以“比照经济特区”的法规来制定浦东法规。

其实，近期获得立法授权的地方不止于上海一处。2021年5月20日《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中明确规定，“有关改革政策措施凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大常委会或国务院统一授权后实施”，一定程度上也体现了对浙江的立法授权。

解决重大改革于法有据的问题

《立法授权决定》突破立法法既有规定，折射出我国改革开放大计日益迈向“深水区”。

实际上，关于法治与改革的关系问题，习近平总书记已有精辟论述，他把法治与改革比作“两个轮子的关系”，并对处理好两者关系作出指导性要求，即“立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”，“对实践证明已经比较成熟和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律……对实践条件还不成熟、需要先试行的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有根据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’”。

在立法法没有修改之前，全国人大常委会为了解决部分担负试点使命地区法治建设的需要，适当扩大立法授权范围，体现了我国法治建设与时俱进的务实态度。

完善立法授权，路径如何抉择

根据立法法规定，立法授权仅适用于该法第八条规定中的11项法律保留事项，不可随意滥用。但从当前各地改革探索的实际出发，立法法有修改完善的必要，须从全局性高度对立法授权的可能情形作出新的统一安排。

——进一步扩大被授权主体。可考虑将地方立法主体纳入被授权主体。一方面，地方立法主体更为熟悉当地法治需求;另一方面，这样的“扩容”也不意味着立法授权泛滥，因为成为被授权主体只是取得了一种资格，能否获得立法权，还有赖于全国人大及其常委会的审查。

——明确更多的立法授权方式。现行立法法对立法授权方式仅有原则性规定，可以增加具体方式方面的补充。对于某些要开展特殊领域试点工作的地方，可以采取精准授权，仅授予方便试点推进的相应权力;对于综合性试验区，则可采取批量式清单授权方式，满足当地可能面临的大批量立法授权事项需要。(第一作者单位：河海大学;第二作者单位：华南师范大学)