非传统安全挑战欧洲

尹继武 姜静雅

饱受新冠肆虐的欧洲，又笼上了恐怖主义的阴霾。11月3日，奥地利首都维也纳中心城区发生枪击，枪手将枪口对向了新一轮“封城”前聚集街头的民众。10月29日，法国南部城市尼斯一座圣母院教堂发生了持刀袭击。同月18日，巴黎郊区一名教师因在课堂上援引《查理周刊》中的讽刺漫画而被“斩首”。

疫情下，欧洲频发的恐怖袭击事件引发了全世界对欧洲安全形势的担忧，难民与宗教矛盾重新成为恐怖主义的重要原因。难民危机究竟给欧洲带来何种问题？欧洲还能安全吗？

11月8日，在奥地利维也纳，人们点燃蜡烛哀悼维也纳枪击事件遇难者

难民正在撕裂欧洲

欧洲恐怖主义并非突发、孤立，而是自“9·11”积累至今。2015年，欧洲遭遇了二战后最严重的难民危机。大量来自叙利亚等中东国家的难民前赴后继通过欧洲南部边界进入欧洲，加剧了欧洲社会内部移民、宗教、文化等冲突，滋生欧洲恐怖主义。社会化难题交织，社会分裂和激进化趋势日益显著。

中东恐怖主义者利用难民身份掩护自己进入欧洲并犯罪，尤其是“伊斯兰国”在中东地区的溃败瓦解，更激发其流散在外的追随者对欧洲的报复心理。

部分难民遭遇的社会化难题同样不容小觑。难民在融入新环境的过程中持续遭遇社会文化冲击、宗教亵渎和政策歧视。他们普遍缺乏社会归属感，对政府极度不信任，很有可能因为不满自身处境，仇视社会，或被极端分子利用，成为潜在的恐怖主义事件制造者。实际上，欧洲很多移民后裔特别是一些青壮年移民，由于社会认同缺失、政治不满等原因，更容易受极端思想蛊惑，发生激进化、极端化转变。

此外，欧洲国家对中东难民的接纳面临协调困境，助长了欧洲社会的分裂和激进化。在难民涌入和安置时期，欧洲国家之间各自为政，极大挫伤了欧盟的领导力和凝聚力。以难民分摊矛盾为例，尽管欧盟以紧急情况为名对各国接收难民的配额作出规定，却遭到斯洛伐克、捷克、匈牙利与波兰等中东欧国家的反对。北欧国家如丹麦、瑞典加强边境审查，甚至暂时关停与南部邻国的边境。

多国呼吁欧洲采取多重措施应对恐怖主义威胁

欧洲国家内部极化日益加剧。反移民、反一体化的极右民粹主义势力崛起，极右翼政治领导人强烈反对接受难民，甚至修建难民隔离墙，降低了欧洲社会的政治宽容度。具有种族主义性质和敌视穆斯林的右翼极端分子团体活动也愈发活跃，使社会层面的冲突和对立逐渐升级。

欧盟难民政策存在内在矛盾

欧盟共同的移民、避难和边境政策，是其实现“自由、安全与正义的区域”目标的应有之义。欧盟共同庇护体系（CEAS）是欧盟难民庇护政策的核心，随着欧洲一体化进程不断演变，形成了以“两条例”（《都柏林条例》《指纹数据库条例》）和“三指令”（“接待条件指令”“庇护程序指令”“资格指令”）为核心的法规系统，规定难民应该向“第一抵达国”提出庇护申请，建立难民指纹数据库，并对接收、安置庇护申请者提出欧盟统一的最低标准。2015年开始的难民危机对原本缓慢发展的欧洲难民政策形成极大的制度挑战。

欧盟既往难民政策中的不合理性被危机放大，亟待改革。一方面，欧盟难民政策与难民流动规律不相吻合，使南欧“前线国家”负担过重。比如，希腊、意大利、西班牙等南欧国家地理位置邻近中东，成为大量难民的“第一抵达国”，应当承担接收难民的责任。然而，这些国家的经济情况本不理想，治理能力有限，大量难民滞留使这些国家社会资源紧缺，社会秩序动荡，接纳难民能力几乎饱和，从而无法履行乃至放弃履行相关义务。同时，由于申根条约的签订，欧洲国家间具有高自由流动性，这导致难民潮从南欧国家四散涌入至整个欧洲，一时间引发各国“自扫门前雪”而争相关闭边境的举措。

另一方面，秉持开放、自由、人权等基督教理念，欧洲移民政策本来具有包容开放的特征，然而欧洲恐怖主义事件频发、右翼势力崛起，欧洲难民政策难以同时兼顾开放的难民政策与封闭的边境管控间的内在矛盾。

重大内部分歧使欧洲统一政策面临瓶颈，难以维系。这表现在不同国家出于各自利益诉求而有不同的政策选择。德国、法国等欧盟中心国家表现出对接受难民的较强意愿。默克尔领导下的德国推行“全面开放”的难民政策，并希望推动欧盟难民政策改革，实行难民分摊政策等，这在很大程度上是因为其将难民视为能推动社会发展的劳动力，愿意加以吸收。与之相反，波兰、捷克、奥地利等中东欧国家则坚持不接收难民立场，既是担心难民影响本国就业和治安，又是源于其本身在宗教、文化等问题上敌视难民。

从欧洲一体化来看，整个欧洲的安全问题早已紧密相连，但随着本世纪欧盟不断东扩，欧盟成员国大大增加，成员国间存在多元政治制度、文化心态，使制定统一的欧洲难民政策愈发艰难。

有挑战有契机，欧洲安全前景未明

新冠肺炎疫情、难民问题与恐怖主义，凸显出非传统安全议题对欧洲的挑战，欧洲共同体主义与国家主义对垒愈发严重。解决这些问题，欧盟既需要改革难民制度，回应建立平等社会的诉求，也迎来了加强非传统安全合作的契机。

为解决难民政策的内在矛盾，欧盟委员会于2020年9月提出了“新的欧洲移民和庇护法案”，旨在完善难民安置人数的分配，加强对欧洲边界的保护，减少进入欧洲的非法移民，以缓解欧洲国家压力。

然而，恐怖主义与新冠肺炎疫情的双重挑战为“新法案”落地带来困难。欧洲已进入抗击新冠肺炎疫情“第二波”，法国、英国等国家纷纷进入全国性封锁状态以应对公共卫生危机，防范新冠疫情扩散是当前欧洲各国政府的第一要务。

中东难民恶劣的生存状况使其罹患新冠肺炎的几率大增，控制疫情与保障人权两难，欧洲国家接纳中东难民的意愿与效率将大打折扣，难民准入门槛势必提高。此外，欧洲国家必将收紧反恐政策，以维护社会秩序，受制于新冠疫情，政府治理能力恐将受限。欧洲国家反恐的一系列集体行动，效果还有待观察。

欧洲社会的移民群体和右翼群体出现对抗冲突的可能性上升。一方面，疫情下的封锁措施使许多欧洲国家社会群体失业，对身居社会底层、就业率本就不高的难民群体造成巨大冲击，少数群体极端行动的风险上升。另一方面，疫情时期可能使右翼排外主义、政治极化更具市场，难民群体通过社会化途径融入本地社会的困难性进一步加剧。总体看，欧洲在疫情、难民、恐怖主义三大问题交织下，前路未卜。（作者尹继武系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，姜静雅系中国人民大学国际关系学院研究生）（刊于《半月谈内部版》2020年第12期）