造地竟成地方政府生财之道？"毁林造地财政"要不得

原标题：有的县1/5收入靠造地卖指标，有的县毁林上万亩？“毁林造地财政”冲击耕地生态双红线

半月谈记者 李兴文 郭强 范帆

为严守18亿亩耕地红线，我国实行耕地占补平衡制度，占多少补多少。然而，这个政策却在一些地方被滥用，削山造地、占优补劣、弄虚作假等种种造地乱象迭出。

半月谈记者调研还发现，造地卖指标成了一些县区的生财之道，并由此催生出一种畸形的“毁林造地财政”。

耕地关乎粮食安全，林地关系生态安全。受访干部专家表示，一些地方算经济账不算生态账、重耕地指标不重耕地质量，是土地财政依赖症的新变种，不仅变相侵蚀了耕地红线，也破坏了生态红线，这股歪风必须刹住。

山上毁林造地，地里重新种树

当下，一些地方正出现一股造地冲动，通过土地开发整理新增耕地面积动辄是任务量的几倍甚至十几倍。不少新增的耕地都在山上，一些项目在选址立项、施工验收、耕种管护等环节乱象丛生。

在南方某地采访时，半月谈记者看到路旁立着一块“国家森林防火综合治理项目”的标牌，但不远处一大片山坡已被开垦成阶梯状，并铺设了水渠，大面积黄土裸露，与附近的山林形成鲜明反差。附近村民说，过去山上有松树、杉树，郁郁葱葱，近年来当地政府用挖土机把这里推成耕地，但“新造的地里玉米、土豆都难长，更不要说种粮了”。

根据有关规定，对一些残次林地等经评估认定后可统筹纳入土地整治范围，但在实际操作中，一些地方大打“擦边球”。中部某省林业局一位副局长说，一些林地不允许也不适宜开垦耕地，但有的地方在未向林业部门报批的情况下就违法毁林开垦，造出来的耕地质量堪忧。

国务院办公厅今年9月下发通知，要求坚决制止各类耕地“非农化”行为。然而，一些新增耕地尤其是在山上造出的耕地，由于耕作条件较差，难以用于粮食生产，有的重新种上了树。

中部某县自然资源局局长在接受采访时说，近年来县里工业发展、房地产开发等占用耕地4000多亩，大多是县城周边的优质地块，造出来的地则大多在乡镇山上。半月谈记者在一个山林造地现场看到，从地面到山顶被开垦成10多级的阶梯状耕地，有的因为缺水而龟裂，有的种上了杉树、油茶树等。

重指标不重质量，造地竟成生财之道

一些地方造地冲动背后，是耕地占补平衡指标交易带来的“收益诱惑”，地方政府将造地作为生财之道，催生出一种畸形的“毁林造地财政”。一些基层干部给半月谈记者算了造地中的三笔财政“收支账”。

第一笔账：买指标不如造指标。

中部某县距省会仅40余公里，近年来因工业园区、重大项目建设等力度加大，供地难问题日益突出。当地自然资源局负责人介绍，前些年县里曾花三四万元一亩的价格到外地购买耕地占补平衡指标，后来指标价格越涨越高，达到七八万元一亩，而县里造地一亩成本仅五六千元。半月谈记者了解到，从2017年开始，该县明确提出“造地提速”，造地中不惜大面积毁林开垦，规模上万亩。

第二笔账：卖指标堪比卖地。

造地的更大收益来自卖指标。根据有关规定，一些地方难以在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域或省域内按照一定价格进行调剂补充。

半月谈记者采访发现，一些地方新增耕地面积远超本地占补平衡需要，如南方某县一年的土地开发任务为1200亩，实际使用的占补平衡指标约300亩，但当地多的时候一年造地7000多亩，目前剩余占补平衡指标达1万多亩。当地自然资源局负责人说，造一亩地投入8000多元，异地交易价格却高达9万元，当地最多一年卖了近3000亩指标，创收约2.7亿元，占当年全县财政收入的1/10。

据了解，当前一些地方旱地指标交易价格约8万元/亩，水田指标约13万元/亩，农村建设用地复垦产生的土地增减挂钩结余指标则超过20万元/亩。中部某县2019年通过实施全域土地综合整治项目，新增耕地1万余亩，当年占补平衡指标款收益达4.5亿元，占财政收入的1/5。

在巨大收益诱惑下，一些地方将造地作为培植财源的重要手段，写入政府工作报告、财政部门工作计划，提出“积极与土地指标紧缺地区联系”，有的县借此一年创收10多亿元。有地方政府明确提出，“积极向土地要收入”，聚力土地增减挂钩、园地开发、土地整理等财源项目建设，克服财政严重趋紧的压力。

第三笔账：建高标准农田不如削山造地。

针对以往补充耕地中存在的问题，原国土资源部2017年曾下发通知，要求各地在占补平衡管理中更加注重生态保护，从过去以开发为主调整为以土地整治建设高标准农田为主，严格控制成片未利用地开发。

但半月谈记者采访发现，一些地方只算经济账不算生态账，补充耕地仍以土地开发为主甚至毁林开垦。一位县自然资源局负责人道出了背后的原因：通过土地开发新增耕地亩均投入要求不低于5000元，新增耕地率可达80%，而高标准农田建设亩均投入3000元左右，新增耕地率仅2%~3%。如果投入50万元，通过土地开发可新增80亩耕地，而通过高标准农田建设只能新增5亩。

坚决守住耕地、生态“双红线”

受访干部和专家表示，一些地方毁林造地及由此催生的“毁林造地财政”，是土地财政依赖症的新变种，并非长久之计，各地要摒弃短视思维，通过经济高质量发展培植优质财源、积蓄发展后劲。

针对一些地方毁林造地等问题，国家林草局下发挂牌督办函，要求全力推进整改，做到案件查处、林地回收和责任追究“三个到位”。

但加强耕地和生态保护任重道远。一些基层自然资源部门干部坦言，一方面一些地方经过多年土地开发，许多土壤较为肥沃、交通比较便利、施工条件较好的地块已经开发了，于是造地时打起林地的主意；另一方面一些地方存在“唯指标论”现象，在山上实施土地开发项目，导致新增耕地撂荒或种树。

受访干部和专家建议，要从选址、立项、实施、验收等环节进一步加强对耕地占补平衡的监管，谨防一些地方为了获得耕地占补平衡指标及交易收益毁林开垦；各地要充分利用高标准农田建设获取新增耕地，提高耕地质量、增加粮食产能；同时，在土地开发各环节严格把关，重点从荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地中补充耕地，并加强新增耕地的监督和管护。（刊于《半月谈》2020年第21期）