顶层设计与基层探索：良性互动四十年

安徽凤阳县小岗村农民展示领到《农村土地承包经营权证》 刘军喜 摄

回顾40年来的改革历程，有一条主线贯穿始终，那就是每一项改革成果背后，都离不开顶层设计和基层探索的良性互动——既充分发挥基层的主动性、创造性和积极性，又充分发挥顶层设计的引领和指导作用。这是我国改革取得成功的宝贵经验，也为新时代全面深化改革带来诸多启示。

良性互动结出丰硕成果

基层探索是中国改革的源头活水。许多深刻影响我国历史进程的改革创新之举，都是从基层探索实践开始，然后进行经验教训总结，再通过顶层设计，把地方经验上升为国家政策，逐步推广到全国。

让我们回到改革开放40年的起点。1978年12月，安徽省凤阳县小岗村的18户村民以“敢为天下先”的精神，在一纸包产到户的“秘密契约”上按下鲜红的手印。这个赌上身家性命的举动，第二年从农田里获得了前所未有的回报。

小岗村的探索得到多名中央领导支持，并最终上升为顶层设计。在1982年正式出台的中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件中，小岗村经验被推向全国，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。

同样，深圳蛇口的改革实验场也诞生了许多深刻影响中国历史进程的创新之举。

改革开放之初，被称为改革开放“试管”的蛇口工业区充分运用中央赋予的自主权，进行以市场为取向的经济体制改革，创造出多项中国第一或全国之最，例如率先实现超产奖励制、首开全国招聘用人制度先例、率先改革工资分配制度、率先实行社会保险制度、第一个实行职工住房商品化等。

基层探索，意味着摸着石头过河，在无人区探路，为顶层设计提供脚本、积累经验。顶层设计则讲求全局，是自上而下的系统谋划，将基层探索的经验转化成更大范围的成果。

改革开放40年的成功，恰好是顶层设计呼应了来自基层的发展需求，吸收了来自基层的探索成果。在无先例可循、无经验可鉴的情况下，我们将基层探索和顶层设计结合起来，使我国经济、政治、社会、文化、生态等各方面体制发生了巨大变化，为我国发展提供了不竭的强大动力。

生动诠释“实践是检验真理唯一标准”

纵观40年的改革发展历程，会发现基层探索领域丰富，种类繁多。有的探索取得重大成就，成为改革道路上的重要标志;有的探索在一时一地上富有亮点，却不具普遍性，没能走向全国，最终湮没在岁月长河中。无论哪一种，它们都对40年改革发展作出了贡献，也给今后继续深化改革带来了诸多启示。

首先，从基层探索到顶层设计，这条道路不是一帆风顺的，需要付出一定代价。之所以称为探索，就是因为没有先例可循、没有经验照搬，需要摸着石头过河，在摸索中了解改革和发展的规律。其中，机遇和风险并存。有的基层探索取得了显著成绩，也有的基层探索可能出现失误，甚至出现失败。

其次，从基层探索到顶层设计，是从特殊到一般、从部分到整体，是运用唯物辩证法的生动体现，也是实践是检验真理唯一标准的科学运用。改革发展历程用无数个生动的实践案例告诉我们，经过基层试验的探索后，通过总结其经验教训的顶层设计，往往是符合国情、顺应民意的，推动了改革事业的前进。

第三，从基层探索到顶层设计，实质上是一个试错过程，要科学认识试错的价值。基层探索，无论是失败教训还是成功经验，都是改革事业的宝贵财富。探索成功了，把成功的经验推而广之，供其他地区借鉴。探索失败了，失败的教训教育后人，也不会对改革开放的大局产生大影响，更不可能出现颠覆性的错误。

其四，鼓励基层开拓进取，必须给他们一定的容错空间，让他们卸下精神负担、轻装上阵。只要这种“试错和失败”是不掺杂个人私利的，是以积极推进改革为目的的，是不逾越法律法规和工作要求的框架的，就应该包容。这样的探索将帮助改革不断修正方向、积累经验教训、更快寻找到正确的道路。

全面深化改革仍须处理好两者关系

如今，全面深化改革进入新阶段。要深化改革，不可避免地会触动既有利益格局，面临风险更高、难度更大、情况更复杂的局面。值此关键时期，如何处理好基层探索和顶层设计的关系，显得尤为重要。

对于如何处理两者关系，近年来有不同的声音。有人认为，全面深化改革是要“啃硬骨头”，要倚重顶层设计，依靠它为基层探索保驾护航，减少探索试错成本;也有人认为，改革进入深水期，基层探索变得更加重要，只有基层探索取得突破，才能为顶层设计破题。

其实，在全面深化改革的时代背景下，二者同样不可偏废。

一方面，“啃硬骨头多、打攻坚战多、动奶酪多”是最新一轮改革的特点，必须通过顶层设计，突破利益固化格局，为基层探索保驾护航。

当此社会转型期，我国社会群体构成日益复杂，利益诉求愈加多元，这就比以往更加迫切需要顶层设计，以统筹兼顾各方利益，寻找“最大公约数”，凝聚改革共识，打破利益藩篱。

同时，在情况更复杂的局面下，只有通过更科学的顶层设计，发挥牵引机和路线图的作用，基层探索才不会囿于“只见树木不见森林”的局限，才能少犯单兵突进、南辕北辙的错误，减少试错成本。

另一方面，顶层设计不可能规划各种改革细节，也不可能要求差异极大的各地改革步伐一致，很多时候，顶层设计是明确了目标，指出了方向，确定了原则，但具体的路还要各自去趟。

以医改为例，同样是为了实现“病有所医”的目标，破解“看病难、看病贵”的老大难问题，各地做法就不一样，有的组建医联体，有的搞医院托管，有的引入第三方，有的推进远程诊疗……每一种改革方案都基于各自的现实条件、优势资源等，也都需要解决各自的难题，基层探索不仅有空间，而且很重要。其他各项改革莫不如此。

新时代，我们需要拿出更大的改革勇气、以更高的改革智慧处理好两者关系，既要更加重视顶层设计，加强总体规划，发挥其引领作用，又要给予各地更大的自主空间，激发基层干部群众的改革激情，因地制宜大胆探索，为新一轮改革闯出一条新路。（半月谈记者 周楠）