系统性破除城乡二元结构——广东“百千万工程”启示

作者 马天平

城乡二元结构，是中国现代化进程中长期存在的深层次体制性矛盾。它不仅体现在个人收入、公共服务等显性差距上，更根植于土地、资本、劳动力等要素配置的制度性分割中。2022年以来，广东以“百县千镇万村高质量发展工程”(以下简称“百千万工程”)为抓手，在体制机制层面进行改革探索，为推进城乡融合共同富裕、破解城市周边农村“灯下黑”，提供了一个基于中国自身制度架构的实践解决方案。

提升跨部门治理效能

城乡二元结构，是我国现代化进程中绕不开的深层次治理难题，它如同一条无形的鸿沟，不仅割裂了城乡发展的整体性，更成为制约共同富裕的关键瓶颈。各地方政府部门本应为城乡发展提供制度保障与公共服务，但囿于部门利益与“条块分割”体制，其政策之间有时相互掣肘，形成“分割壁垒”，导致资源错配与效率损失。

广州米埗村

广东“百千万工程”精准把握这一治理痛点，在组织架构上进行突破性创新，将“百千万工程”指挥部这一关键中枢设立于党委系统，从根本上摆脱了单一行政部门的职能局限，赋予其超越部门利益的权威性与统筹全局的综合性。这一架构设计，让指挥部能够跳出“部门视角”，以推动城乡融合发展为整体目标，打破部门之间的壁垒，有效整合自然资源、住房城建、农业农村、文化旅游、财政、金融等诸多部门的政策工具、资金资源与人才力量，形成推动城乡融合发展的强大合力。

环南昆山—罗浮山县镇村高质量发展引领区（广州片区）流溪温泉广场驿站

以环南昆山—罗浮山县镇村高质量发展引领区(广州片区)为例，过去因产权、规划、管理权分属不同部门而长期闲置的公共资产，如因部门标准不一而难以整体开发的山水资源等，在指挥部的协调下快速盘活。这实质上是用党政体系的组织权威，对冲并消解了“条块分割”造成的组织成本，让跨部门协同从“被动配合”变为“主动作为”，为城乡资源要素的重新组合清除障碍。

从“单向虹吸”变为“双向哺育”

传统城乡二元结构下，经济发展的要素流动呈现“单向虹吸”特征。其根源在于，农村的要素报酬率长期低于城市，导致农村的劳动力、资金、土地增值收益等大量流向城市，而城市优质要素却难以有效进入农村。

广东的实践，正在打破这一传统路径。其核心是通过城乡空间功能的融合与重构，深度挖掘并整合乡村独有的空间要素禀赋(如优良空气、静谧环境、自然景观、农耕文化等)，系统性提升农村经济要素的报酬率。在广州从化的案例中，流溪河沿线的绿水青山，被整合打造成集游览景区、户外运动目的地、森林公园、康养艺术园于一体的复合空间“产品”。农田在维持永久农田性质、保障粮食生产功能的同时，因变为赛事区、景区、体验区，而具备了多功能价值，边际报酬大幅提升；农房因改造运营与环境优化而具备了发展民宿的经营性资产价值。

这种“空间多功能性”带来的价值溢出，改变了要素的预期回报，引导城市资本、人才、消费、技术等要素主动向乡村流动。城市资本运营乡村驿站、艺术家入驻改造旧屋、城市咖啡店职员回乡经营店铺、市民消费带动民宿与农产品销售，皆是要素报酬重构后市场自发生成的结果。“百千万工程”指挥部通过理顺产权关系、“撮合”契约关系、降低城乡信息不对称、综合协调沟通等，降低了城市要素进入农村的风险与成本，加速报酬率趋同，从而将“单向虹吸”扭转为“双向哺育”。

农村集体所有制前提下的资源活化

中国农村土地实行集体所有制，这是基本的制度框架。在坚持集体所有制、保障农民权益的前提下盘活乡村资源，是破解二元结构的题中应有之义。实践中，则常常遭遇两难局面：分散的小农户难以有效对接大市场，而外部资本直接介入，又可能侵害农民利益、触碰耕地保护红线。

广东探索出了第三条路径：在坚持“集体所有、农户承包”产权制度基础上，引入强有力的外部协调力量与新型经营主体，创新农村产权的行使方式与实现形式。广州从化的乡村在“百千万工程”指挥部与村集体统筹协调下，应用新技术为乡村发展注入了新动能：装配式建筑技术将闲置农房改造为高品质民宿；储能技术让水上船筏实现零排放，成为环保观光游船;低空无人机将自行车送上山，助力山地体育项目运营，形成特色休闲业态。

在此过程中，农民并未失去土地和房屋产权，而是通过经营权流转、入股、合作等方式，成为民宿员工、股东，或参与配套服务，共享资源高水平开发带来的增值收益。这种模式，既避免了征地拆迁带来的社会矛盾与农民生计转型风险，又防止了资本下乡“圈地”可能导致的耕地“非农化”。它通过组织与制度创新，在集体所有制框架内，实现了资源的集约利用、产业的升级迭代和农民收入来源的多元化，为“统分结合”的双层经营体制注入了新的时代内涵。

实践表明，破除城乡二元结构必须进行系统性、集成性的制度创新。广东“百千万工程”通过党政统筹的组织创新，降低了跨部门协同的制度成本；通过空间多功能性开发和新技术引入重构城乡要素的报酬机制，引导要素双向流动；通过产权行使方式的经营创新盘活乡村资源。三者层层递进，共同构成了一套破解城乡二元结构的“组合拳”。这条道路，既非回到平均主义的计划模式，也非走向自由放任的市场模式，而是结合新的技术，探索在有效市场与有为政府之间，找到一条能够激发社会活力、保障社会公平、促进城乡共荣的系统性制度创新之路。(作者系北京体育大学教授)