美联邦政府创纪录“停摆”43天 一场以民众为代价的政治拉锯

半月谈记者 熊茂伶

北京时间11月13日，美国总统特朗普签署一项联邦政府临时拨款法案，结束已持续43天的美国史上最长联邦政府“停摆”。创纪录的政府“停摆”，表面上源于民主党与共和党围绕医保补贴的分歧；但在更深层次上，这场僵局早已超越财政之争，成为双方以民众利益为筹码、推进各自政治议程的角力。

航班停飞、救济中断、联邦雇员无薪度日……“停摆”在经济和民生领域已留下难以挽回的“坏账”。这场以民生为代价的博弈也折射出美国治理体系的长期失能，政府“停摆”正成为美国政治的常态。

为何“停摆”创历史纪录？

自10月1日起，因美国国会参议院未能在政府资金耗尽前通过新的临时拨款法案，美国政府时隔近7年再度“停摆”。“停摆”持续期间，民主党主张延续医保补贴，要求先谈判再开门，共和党则主张先通过“干净”的短期拨款法案，要求先开门再谈判。由于两党围绕该法案分歧严重、互不相让，参议院此前对该法案进行14轮投票均未通过。

专家和媒体认为，这次“停摆”刷新纪录，表面上看，是两党因医保福利支出问题陷入僵局，但深层原因在于，两党借助“停摆”推进各自的政治议程，不惜让民众承担代价。

从两党的互相指责中，可以看出一些端倪。众议院议长、共和党人迈克·约翰逊表示，民主党利用美国民众的痛苦来获取政治利益。参议院民主党领袖查克·舒默此前表示，在这场“停摆”之争中，“孩子、老人、残疾人、工薪阶层的父母都被用作政治棋子”，“饥饿被用作威胁手段”。

特朗普政府年初就任后一直试图大幅削减开支、裁减联邦雇员。舆论普遍认为，此次“停摆”为其实现“精简政府”的目标提供契机。白宫管理和预算办公室主任沃特曾预计，联邦政府“停摆”将导致超过1万个联邦职位被削减。曾担任艾奥瓦州众议员的格雷格·丘萨克表示，多年来，共和党人高喊“政府花钱太多”，特朗普入主白宫后，沃特正在“公开且明目张胆地推进”共和党裁员减支的长期战略。

一些美国媒体认为，政府“停摆”已成斗争工具。《华盛顿邮报》就发文指出，特朗普政府将“停摆”视为缩减政府规模、打击对手的工具。《政客》杂志报道，特朗普政府多次削减拨给民主党执政州的联邦资金，将政府“停摆”变成针对“蓝州”的武器。

“停摆”的经济和民生代价

两党达成协议的关键，在于8名民主党参议员对拨款法案的支持，其中包括5名改变此前态度的民主党人。美国媒体和舆论称他们在两党斗争中“屈服”或“倒戈”。但这些议员表示，之所以向共和党妥协，主要是因为政府“停摆”已让美国民众承受了过多痛苦。大约140万联邦雇员工资遭到拖欠，其中一些人不得不在救济点领取免费食品；连日来全美每日数千航班延误和取消，数百万民众出行受影响；针对低收入人群的“补充营养援助计划”暂时“断粮”，数千万人的食品救济金面临不确定性……

11月5日，在政府“停摆”进入破纪录的第36天时，半月谈记者在美国首都华盛顿市区一处救济点看到，前来领取免费午餐的联邦雇员排着长队，人流量较前几日明显增多。

11 月5日，在美国首都华盛顿，联邦雇员排队领取免费食物

因资金耗尽，美国联邦食品救济项目“补充营养援助计划”11月1日起暂停发放救济金。在联邦法官介入后，特朗普政府11月3日表示，将动用应急资金维持本月一半救济金的发放，但一些州或需要数周甚至数月才能恢复发放。该项目覆盖约4200万人，约占美国总人口的八分之一，其中大多数人的收入低于贫困线。

政府“停摆”对航空系统带来的冲击日益加剧，大面积航班延误、取消，造成全美机场严重混乱。为缓解空管人员短缺、降低空域安全风险，美国交通部和联邦航空局自11月7日起削减全国40座繁忙机场的运力。政策实施后，每日航班取消数量激增，仅11月9日一天就有近3000架次航班被取消，当天航班延误数量更是达到惊人的1.1万架次。

美国国会预算办公室此前曾表示，政府“停摆”将推迟联邦支出，并对经济产生负面影响。“停摆”若持续6周，经济损失将上升到110亿美元，预计四季度美国实际国内生产总值的年化增长率将下降1至2个百分点。事实上，“停摆”持续时间已超过6周。美联社报道更指出，政府“停摆”进一步拖累了本已疲弱的经济。

“停摆”危机或重现

尽管几名民主党参议员因“停摆”持续攀升的代价而向共和党妥协，但民主党关于医保福利的核心诉求仍被搁置，并未在协议中落实，这一议题可能会在未来选举中继续发酵。

作为结束“停摆”协议的一部分，参议院多数党领袖、共和党人约翰·图恩向民主党人承诺，最迟在12月第二周，将就延长即将于年底到期的《平价医疗法案》加强型补贴进行投票。但一些民主党人对此表示不满，认为该协议不能保证这项补贴得以延续。

《华尔街日报》分析认为，虽然民主党在“停摆”谈判中争取医保福利的努力未能成功，但仍令共和党面临压力：要么支持这项可能降低医疗成本的措施，要么向选民作出解释。多家民调显示，美国民众认为共和党应为“停摆”负更多责任。美国《华盛顿邮报》分析指出，中长期看，失去民众支持的共和党将面临更高的政治风险。

两党最新达成的联邦政府临时拨款法案，将按现有水平为大部分联邦机构提供资金至2026年1月30日。按惯例，国会每年需通过12项拨款预算，但该法案仅包含3项年度拨款预算，尚有9项年度预算未敲定。这就意味着，两个多月后，美国联邦政府可能再次面临“停摆”危机。一些分析人士警告称，“停摆”的潜在重演可能会将美国再次推向经济动荡的边缘。

根据美国国会统计，自1980年以来，美国已出现15次联邦政府“停摆”。其中20世纪80年代出现过8次，绝大多数仅持续1至3天；20世纪90年代出现过3次，最长持续21天；2010年以来出现过4次。虽然近年来政府停摆的绝对次数不多，但多次出现险象环生的“停摆”危机。

美国政治组织“林肯计划”联合创始人里德·盖伦指出，美国几乎每年都会面临联邦政府可能“停摆”的窘况，这并非源于两党政策分歧或财政资金限制，而是所谓“民主问责制度”被严重削弱的结果。美国普林斯顿大学总统历史学家朱利安·泽利泽表示，政治撕裂给国家治理带来了巨大困难。