透视美国气候外交

美国气候特使克里在联合国气候变化大会上讲话

孙成昊/刘宇宁

美国总统拜登执政后，实施了与特朗普时期有所区别的外交政策。其中，气候外交成为“拜登主义”外交的重要组成部分。

拜登政府气候外交呈“新气象”

20世纪60年代，肯尼迪总统号召美国就控制气候变化开展国际合作;尼克松总统创立了国际环境基金并颁布《清洁空气法案》;里根和老布什总统则奉行了相对消极的气候政策。20世纪90年代，美国进入所谓“单极时刻”，克林顿总统以“多边主义”策略调整了美国对外气候政策;“9·11”事件后，小布什政府采取了单边主义的气候外交政策。奥巴马执政时期，美国气候外交更加积极成熟;特朗普执政时则不断“退群毁约”，对全球气候治理造成冲击。

拜登执政后在国内大力推动绿色新政理念。绿色新政理念主要强调通过绿色经济来实现碳减排、经济发展、消除贫困等目标。

在国会层面，拜登等民主党人极力推进与气候治理相关的基础设施建设法案和“更好地重建”支出法案。目前基建法案已获国会批准通过并经总统签署生效。近期，众议院通过近2万亿美元的支出法案，根据众议院版本，法案用于清洁能源和气候投资的支出将达5550亿美元。

在外交领域，拜登执政以来坚持“气候优先”的外交理念，把应对气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心位置，并将气候变化议题打造为美国重返多边主义、重塑盟友关系和重夺全球领导地位的重要抓手。美国重返《巴黎协定》，频繁开展气候领域的“穿梭外交”。

对内：应对政经问题的良药

在国内层面，拜登政府气候政策的调整主要受以下因素影响。

一是总统及其政党利益。拜登面临执政和选举压力，希望通过气候变化议题“以外促内”，将应对气候变化与创造就业岗位、促进经济转型、建设基础设施等国内要务结合，赢得美国民众支持，为自身执政和民主党明年的中期选举加分。

二是民主、共和两党在气候变化问题上的政策理念差异。气候变化议题通常会得到民主党的支持，而共和党倾向于反对气候立法。美国两党政治一定程度上解释了美国在气候政策上的摇摆，而拜登政府自然会为民主党的气候变化政治主张和政治诉求代言。

三是经济因素。新冠疫情暴发后，全美多州颁布“居家令”，社会经济活动一度处于停摆或瘫痪状态。疫后经济的绿色复兴是拜登政府关注的领域。绿色经济转型将带动美国整体经济增长，并创造新的就业岗位和机会。

对外：维护霸权的关键抓手

美国愈发接近“能源独立”的战略目标，这给拜登的气候外交带来更大的回旋空间。拜登政府希望借助清洁能源技术创新的核心作用，主导制定新的游戏规则，在能源转型领域开展大国竞争。拜登政府或将延续特朗普时期的部分做法，牢牢把控碳定价国际话语权，利用科技优势打压主要竞争对手。

同时，美国力图通过推动气候外交重夺全球气候事务领导权，建立美国主导下的国际气候机制，以服务总体国家战略。面对自身实力相对衰弱的现实，美国竭力通过气候外交向国际社会展现“负责任”的国际形象。美国从“大国私利”出发建立国际机制，谋求将他国气候变化政策纳入有利于自己的轨道。

应当看到，美国逐渐将气候政策作为大国竞争的一部分，并对多边主义持“利己主义”和“工具主义”的态度。与特朗普政府不同的是，拜登政府调整了对外竞争的方式，通过强调“价值观外交”和其所谓的“多边主义”加强西方团结，并借助同盟体系分担大国竞争压力。然而，如果美国最终以竞争和维护霸权的视角处理包括气候变化在内的全球治理问题，必将被国际社会识破，并遭遇反对。(作者分别系清华大学战略与安全研究中心客座研究员、美欧研究项目青年研究员)