党派斗争、政府停摆：静观美国“冷内战”

美国总统特朗普1月4日表示，已做好让联邦政府部分机构“停摆”持续数月甚至数年的准备 沈霆 摄

如果说美国的现实政治比《纸牌屋》更具戏剧性，恐怕没人会否认。从2018年12月下旬开始，特朗普为争取国会给美墨边境“建墙”拨款而不惜政府停摆，创下35天的美国政府最长停摆纪录。2019年1月25日，这场停摆以特朗普签署临时拨款法案暂告结束。

显然，特朗普的暂时妥协是屈服于美国国内强烈的不满之声，但这并不意味着共和党与民主党之间的分歧缩小了多少。两党间的“冷内战”反映的是美国政治和社会的撕裂，所谓的“美式民主”也越来越滑向“否决政治”的深渊。

政府停摆在美国不罕见

美国政府停摆在过去半个世纪并不罕见。上次联邦政府部分停摆还是在2013年10月，当时由于民主与共和两党在奥巴马医保法案问题上的恶斗加剧，国会未能在新财年开始前通过预算案，联邦政府非核心部门被迫关门16天，美债一度面临前所未有的违约风险。关门危机后，共和党作为危机的始作俑者遭受各方的批评，在奥巴马任内再也不敢在预算问题上挑战总统。

特朗普执政前两年，虽然共和党占据国会主导地位和白宫，但在民主党人的反对下，也不能在国会强推预算案通过。本应在2017年9月30日前通过的2018财政年度预算，直到半年后的2018年3月23日才最终通过。期间，联邦政府非核心部门还被迫短暂关门两次。这都显示出两党以预算为武器进行政策斗争的尖锐性，斗争的焦点多集中于移民改革等争议性议题。而2019财年预算案到目前为止仍未完全在国会通过，这也成为此次政府停摆的直接原因。

创纪录停摆与以往不同

这场创纪录的政府停摆，表现出与以往关门危机不同的特点。

其一，虽然引爆政府停摆的原因仍为美墨边境“建墙”拨款与否，但是特朗普与民主党双方固守己方立场之坚定前所罕见。

一方面，特朗普在“建墙”上充满“迷之自信”，他认为，只有修建边境墙才能保卫美国的安全，只有阻止非法移民抢夺美国人的工作岗位，才能确保美国经济繁荣。用特朗普的话讲，“比起一个安全和繁荣的美国来说，政府关门的代价微乎其微”。

另一方面，特朗普在“建墙”问题上骑虎难下。一面是共和党内极右翼对他的施压，称其如果放弃建墙的承诺就将沦为“一个笑话”，而且是对右翼“无情的背叛”;一面是基层共和党保守派对他捍卫白人传统价值观和利益的期待，而这些人就是在2016年大选中将他送入白宫的“沉默的大多数”。

其二，两党在此前的政府停摆中还能积极寻求妥协，而此轮危机中双方的斗争范围却日益扩大化，且不断升级。

1月15日，众议院议长、民主党人南希·佩洛西致信特朗普，建议他将定于1月29日在国会发表国情咨文演说推迟至政府重新开门之后，理由是政府停摆可能威胁到演讲活动的安全，请特朗普要么改期宣读，要么以书面形式传达。

特朗普对此大为光火，1月17日他拒绝佩洛西乘坐军用飞机出访，并建议她乘坐商用飞机。对此，佩洛西断然取消出访行程，并指责特朗普的做法使得她和同事的阿富汗之行“不再安全”。特朗普的做法甚至受到共和党人的批评，参议员格雷厄姆称“不应该以幼稚对幼稚”。

然而，事情并未就此罢休。1月23日，针对佩洛西正式拒绝特朗普发表国情咨文演讲，特朗普发推特称佩洛西取消他的演讲是“不希望听到真相”，而这对他来说是“耻辱”。他表示，将取消年度国情咨文演讲，而以其他方式对民众发表讲话。

直至多项民调显示，美国民众认为特朗普应当为政府停摆负责，且总统的不支持率达到两年以来新高，特朗普才被迫转变态度，为结束政府关门“找台阶”。1月24日，特朗普改口称，同意推迟国情咨文演讲到政府重开后，从而为双方的“冷战”降温。

其三，这次史无前例的长时间政府停摆所带来的后果超乎想象。

从政治上讲，正如美国《一周》周刊网站所言，关门行为是“美国病态的宪法所鼓励的”，暴露出美式民主体制固有的缺陷。无论是特朗普还是民主党人都可以声称自己得到民众的授权，前者赢得2016年大选，后者在2018年中期选举中获胜，因此各自的行为都具有“合法性”，但这可能使政府陷入困境，诸如无休止的政府停摆。

从经济上来讲，尽管多数经济学家认为政府短期停摆对经济增长影响不大，但是停摆时间越长，损失的风险无疑就越大。

从外交与安全上来看，停摆对美国政府的对外政策实施已经构成巨大的影响。先是特朗普宣布取消参加达沃斯世界经济论坛年会的行程，而后美国代表团整体取消，国务卿蓬佩奥只能发表视频演讲。与此同时，美国与欧盟和日本的贸易谈判被迫延迟，美国与加拿大和墨西哥签署的贸易协定在国会的批准程序被推迟。

此外，由于司法部、财政部、国土安全部、国务院等与反恐和打击毒品、人口走私等犯罪活动相关的政府部门“关门”，美国国家安全事实上也面临严峻威胁。

“美式民主”正演变为“否决政治”

从本质上讲，美国两党这种一言不合就使政府停摆的做法，反映的是自本世纪初便逐渐显露的美国政治极化和社会的分裂，所谓“美式民主”正日益演变为“否决政治”。

特别是新世纪以来，美国两党的跨党派合作变得极为罕见，不仅新任总统上台后对前任总统的政策实行“反攻倒算”，甚至施政时“逢前任必反”。例如，小布什上台后退出克林顿政府时期签署的《京都议定书》，特朗普上台后废除奥巴马一系列“政治遗产”。

两党的这种水火不容严重毒化国会政治气氛，双方在人事任命、预算审批上不断给对方制造麻烦，而对于对方提出的立法倡议和政策主张则百般刁难，导致国会“否决政治”盛行，很难就事关美国前途命运的大政方针做出决策。

美式民主设计的初衷，是通过权力分立和制衡实现民主，维护多数人的利益。但其实施依赖于不同党派的善意，不能避免政党出于一己之私，恶意破坏政府运作的情形。因此，当权力制衡变异为“否决政治”，美式民主的吸引力就骤减，社会与民众的利益则成为这场争斗最终的牺牲品。(作者系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员 张志新)