易地扶贫搬迁: “挪穷窝”“换穷业”，实现“拔穷根”

摘要

易地扶贫搬迁是针对生活在“一方水土养不好一方人”地区贫困人口实施的一项专项扶贫工程，目的是通过“挪穷窝”“换穷业”，实现“拔穷根”，从根本上解决搬迁群众的脱贫发展问题。

一、中国易地扶贫搬迁的作用及意义

(一)打赢脱贫攻坚战的需要

2015年底脱贫攻坚战打响以来，我国农村仍有贫困人口5575万人，其中约1000万人生活在资源贫乏、生态脆弱、灾害易发频发、基础设施和公共服务难以覆盖的地区。这些地区通过传统扶贫手段难以实现就地脱贫，只能通过易地扶贫搬迁从根本上解决脱贫发展问题。

(二)推动生态文明建设的需要

易地扶贫搬迁通过人口外迁转移，使其从低附加值农产品生产中解放出来，实现收入水平的快速提升。同时，迁出地人口容量的下降缓解了生态压力，使之提供生态公共产品和特色效益产品的能力得以增强，反过来又进一步增加了当地居民和搬迁农户的收入。

(三)阻断贫困代际传递的需要

“十三五”时期，党和国家顺应人民对美好生活向往的现实需求，实施新时期易地扶贫搬迁，彻底改变了其生存环境，然后通过产业发展提升造血能力，通过提供培训、教育、医疗等基本公共服务，能够使贫困群体获得公平的生存权、发展权，有效阻断贫困的代际传递。

(四)为全球减贫贡献中国智慧的需要

新中国成立以来，我国贫困人口大幅减少，成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。我国易地扶贫搬迁取得了良好减贫成效，已经被证实是解决生态环境脆弱地区贫困问题的有效举措。

二、中国易地扶贫搬迁的主要做法

(一)精准确定迁出区域和搬迁对象

“十三五”期间，迁出区域主要为自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺且贫困人口相对集中的农村贫困地区。这些地区需要搬迁建档立卡贫困人口960多万人，分布在全国22个省(区、市)约1400个县(市、区)。

图1 “十三五”时期全国易地扶贫搬迁任务分布情况

(二)科学确定搬迁方式和安置方式

易地扶贫搬迁方式包括自然村整村搬迁和分散搬迁两种。其中，生存环境差、贫困程度深、地质灾害严重的村庄，主要以自然村整村搬迁为主。同时，综合考虑水土资源条件和城镇化进程，采取集中安置与分散安置相结合的方式多渠道解决。

(三)创新筹集搬迁资金和使用政策

大幅增加中央预算内投资，引入了开发性、政策性金融资金。有关省份组建了省级投融资主体，专门承接项目资本金以及金融机构发放的长期贷款。同时，在市县一级组建项目实施主体，与省级投融资主体签订资金使用协议。为确保资金规范、高效使用，先后出台了一系列资金使用管理办法。

(四)实现搬迁与后续扶持无缝衔接

对农业安置的搬迁群众，因地制宜地提供绿色、体验式农产品，助推农村一二三产业融合发展。对靠近工业园区、旅游景区，进城安置的搬迁群众，开展职业技能培训，推动有劳动能力的搬迁群众向二三产业转移就业。在安置区同步规划建设基本公共服务设施和生活服务设施。在社区管理方面，实行社区化管理，加强对搬迁群众心理疏导和文化教育，引导搬迁群众共同参与社区管理，增强主人翁意识。

三、中国易地扶贫搬迁取得的成效

易地扶贫搬迁从根本上解决贫困地区的脱贫发展问题，彻底改变了贫困地区的面貌，极大增强了人民群众获得感、幸福感、安全感。

(一)搬迁群众摆脱绝对贫困

通过实施易地扶贫搬迁，960多万贫困群众完全脱离了生存环境恶劣的“贫困空间”。搬迁群众收入水平显著提升。全国建档立卡贫困人口人均纯收入从2015年的2982元增加到2020年的10740元，年均增幅29.2%，比全国农民收入增速快20个百分点。实现了搬迁群众的精准脱贫，从根本上阻断了贫困的代际传递。

(二)生产生活条件明显改善

居住在深山区、石山区的贫困群众走出大山，搬进城镇，彻底摆脱了“一方水土养不好一方人”的环境。此外，全面改善了贫困地区教育、医疗、文化等设施条件，促进了基本公共服务水平的大幅提升。

(三)生态保护修复成效显著

大规模人口迁出，减轻了迁出地生态环境承载压力，不少贫困地区恢复了“绿水青山”。政府引导贫困人口由农业生产向非农化生产转型，“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环正在改变，搬迁脱贫与生态修复双赢效果日益显现。

(四)城乡发展空间更加优化

中西部省份城镇安置率达52%，西南地区部分省份城镇安置率超过90%，有效提升了贫困地区城镇化率，为推进中国特色新型城镇化道路开辟了新空间。因地制宜，合理确定区域范围内大中小城市的数量、规模和空间集聚形态。对没有进行整体搬迁的村庄，加强农村基础配套设施建设。以易地扶贫搬迁培育发展城镇，并借助其对乡村的辐射和引领作用，就近推动农民就地实现非农化。不仅深化了乡村振兴，也实现了巩固脱贫攻坚成效与乡村振兴的有效衔接。

四、中国易地扶贫搬迁的经验及启示

新中国成立以来，我国立足国情实际，走出了一条中国特色减贫道路。

(一)践行以人民为中心的发展思想

坚持以人民为中心的发展思想是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。在脱贫攻坚实践中，党中央坚持人民至上，把贫困群众和全国各族人民一起迈向小康社会、过上好日子作为脱贫攻坚的出发点和落脚点。各级党委和政府以及社会协同发力，广大党员干部艰苦奋斗，充分彰显了共产党人的使命担当和牺牲奉献。我国在易地扶贫搬迁实践中的经验总结和实践创新，充分体现了以人民为中心的发展思想和价值取向。

(二)注重发挥人民群众的主动性

党的群众路线为搬迁工作顺利开展和后续稳定发展发挥了重要作用。习近平总书记指出：“群众参与是基础，脱贫攻坚必须依靠人民群众，组织和支持贫困群众自力更生，发挥人民群众主动性。”

[习近平主持中共中央政治局第三十九次集体学习，2017-02-22，新华社。]

经过多年实践，易地扶贫搬迁的脱贫致富效果在贫困地区已形成广泛共识，产生了显著示范效应。

(三)自上而下形成完备的政策制度体系

从中央到地方的规范性易地扶贫搬迁政策文件为政策的执行提供了可靠的政策基础。坚持目标导向、问题导向，党中央和国家累计召开了六次全国易地扶贫搬迁现场会，一次全国易地扶贫搬迁电视电话会议，督促指导地方党委政府在充分尊重搬迁群众意愿的基础上，全面做好搬迁安置的各项工作，多次举办政策宣讲会、专题培训班，打通政策落实的“最后一公里”。

(四)落实责任系统化推进搬迁工作

各级党委和政府以及社会协同发力、合力攻坚，东部西部守望相助、协作攻坚，是确保易地扶贫搬迁取得实效的关键所在。通过“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，建立了分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位的工作机制，保障了易地扶贫搬迁工作有力有序推进。

五、中国易地扶贫搬迁后续帮扶的建议

我国易地扶贫搬迁建设任务已全部完成，“搬得出”的问题得到解决，但也存在产业可持续发展能力较弱、搬迁群众就业基础不牢固、农村土地综合改革进展慢、搬迁安置社区治理压力大等问题。易地扶贫搬迁后续扶持要同乡村振兴有效衔接，聚焦“三区三州”等深度欠发达地区和大型安置区，持续加大产业就业帮扶力度，提升完善集中安置区配套公共服务，确保搬迁群众“稳得住、有就业、逐步能致富”。

(一)增强产业发展可持续性

产业兴旺是稳定脱贫、逐步致富的关键举措和治本之策。因地制宜发展具有比较优势的特色产业，科学制定安置区产业发展方向、重点和规模。实施特色种养业提升行动，推动农业与科技、人文、康养等元素深度融合。发展和壮大龙头企业，创新产业扶贫利益联结机制。健全产业风险监测预警机制，强化风险防范措施，增强市场经济意识和风险防范能力。

(二)有效提升就业帮扶效率

就业是民生之本，收入之源。要把吸纳就业能力作为产业园区、扶贫车间建设的重要内容。加强搬迁地区与对口帮扶城市和经济发达地区开展劳务协作，落实各项劳务输出补贴政策，建设专业劳务公司和劳务合作社。对就业困难群众，就地就近多渠道开发公益专岗。完善以工代赈、以劳奖补等与各类帮扶措施挂钩的联动机制，引导激励搬迁群众到岗就业。开展职业技能提升行动，力争培训一人、就业一人。

(三)切实保障搬迁群众权益

加快对农村土地承包经营权的确权登记颁证，保障搬迁后搬迁群众原有承包地依法享有承包权和经营权不变，继续享受迁出地的各类补偿政策。加强搬迁群众社会保障有关政策转移接续，确保不断档脱节。稳妥办理搬迁群众安置住房不动产权登记。强化社会救助兜底保障，及时将搬迁后符合条件的人员纳入城乡低保范围。落实城乡建设用地增减挂钩政策，建立土地交易平台，产生的收益主要用于还贷和搬迁群众后续帮扶。完善集体建设用地入市制度，盘活农村、生态地区的土地资源，增加搬迁群众的财产性收入。

(四)健全安置社区治理体系

推进社区、社会组织、社会工作“三社”联动，促进搬迁群众友好互动。加快调整安置区周边乡镇(街道)行政区划，配齐配强安置区管理和服务机构，落实机构、编制、人员，并及时足额保障运行经费。加强安置区党组织建设，在安置区成立党支部，让群众有困难能想到党组织、有问题能找到党员，形成共建共治共享的基层社会治理格局。深入推进法治宣传、移风易俗、感恩教育等活动，把安置社区建设成为安居群众的幸福新家园。