东西部扶贫协作——中国脱贫攻坚的区域协作

中国于2016~2020年间开展了史无前例、波澜壮阔的脱贫攻坚战，2020年底实现了消除绝对贫困的目标。脱贫攻坚战中，除了中央对贫困地区“自上而下”的扶持外，还实施了东部发达地区同西部贫困地区之间的区域协作，称之为“东西部扶贫协作”。本文旨在简述东西部扶贫协作理论源起与实践历程、顶层设计与制度建设，脱贫攻坚战中的地方做法与机制创新、典型案例与协作成效，以及经验启示和政策建议。

一、顶层设计与制度建设

(一)提高认识，加强领导

中国特色社会主义的政治优势和制度优势是消除贫困、打赢脱贫攻坚战、实现全面小康的重要保障。帮扶双方党委和政府要加强对东西部扶贫协作和对口支援工作的领导，将工作纳入重要议事日程，科学编制帮扶规划并认真部署实施，建立完善机制，广泛动员党政机关、企事业单位和社会力量参与，形成帮扶合力。

(二)完善结对，深化帮扶

《指导意见》对原有结对关系进行适当调整，在完善省际结对关系的同时，实现对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖。脱贫攻坚期，东西地区9省、13市结对帮扶西部14省(区、市)、20个市(州)，东部343个县(市、区)与西部贫困县建立结对帮扶关系。

(三)明确重点，精准聚焦

按照《指导意见》的要求，东西部扶贫协作要坚持聚焦脱贫攻坚，按照精准扶贫精准脱贫要求，把被帮扶地区建档立卡贫困人口稳定脱贫作为工作重点，帮扶资金和项目瞄准贫困村、贫困户，真正帮到点上、扶到根上。

(四)加强考核，确保成效

《指导意见》要求把东西部扶贫协作工作纳入国家脱贫攻坚考核范围，作为国家扶贫督查巡查重要内容，突出目标导向、结果导向，督查巡查和考核内容包括减贫成效、劳务协作、产业合作、人才支援、资金支持五个方面，重点是解决多少建档立卡贫困人口脱贫。

三、地方做法与机制创新

银川座谈会后，随着中央关于东西部扶贫协作顶层设计的制度完善，东西部结对的省份和地市州也不断完善工作机制，创新工作模式。

(一)干部接续传承，勇于担当责任

东部的援派干部将发展市场经济的经验和治理贫困的能力，同西部的干部群众分享交流;西部的干部到东部地区挂职锻炼，亲身体验学习东部地区的管理能力和经验。挂职扶贫干部通过开展经贸洽谈会、组织经贸考察团、上门招商等形式，积极寻求经济、技术、产业转移等多领域的互利合作，有效地推动贫困地区的经济发展，收效显著。

(二)产业合作引领，夯实增收基础

东部地区围绕西部地区脱贫，具体从立足西部土地和劳动力做好农业产业文章;发挥东部部产业梯度转移效应开辟非农就业机会;“扶贫车间”促进了家门口就业;东部地区在西部地区乡村建立扶贫车间，建立产业扶贫和就业扶贫相结合的扶贫模式;发挥东西地区价值链优势带动西部地区产业链升级四个方面进行产业合作引领，夯实贫困户增收基础。

(三)多方劳务协作，拓岗就业稳岗

脱贫攻坚以来，东西部各省市在劳务协作上开展了大量拓岗稳岗工作，包括政策设计、招聘信息宣传、劳务对接、就业服务、平台建设等多方面，助力西部地区贫困人口前往东部地区就业或工作，努力实现“出得去、稳得住、能增收”。针对新冠肺炎疫情影响，东西部扶贫协作“点对点”助力贫困劳动力有序返岗。

(四)搭建多种平台，东西消费融通

脱贫攻坚期间，中国在全国搭建了中国社会扶贫网、“扶贫832平台”，广东省于2014年10月17日设立首个“扶贫日”，同年国务院将每年10月17日设立为“扶贫日”。脱贫攻坚期间，东部地区积极开拓创新，搭建多种平台，消费扶贫成为中国脱贫攻坚的重要支柱。

(五)动员社会力量，强化人才支援

东部地区广泛发动机关事业单位、国企、民企、 居委会、社会组织等力量参与到西部地区脱贫攻坚，大力构筑东部社区居委会、国企、民企、社会组织结对西部贫困村，东部医院、学校结对西部医院、学校的“多元结对”扶贫新格局，积极探索东西部扶贫协作新路子，并促进形成帮扶的巨大合力。

四、典型案例与协作成效

昔日的西海固景象

现如今的闽宁镇

(一)“闽宁协作”：“干沙滩”变“金沙滩”

宁夏西海固地区山大沟深、生态脆弱、交通不便。习近平同志提议两省区共同建设一个以福建、宁夏两省区简称命名的移民村，即“闽宁村”。闽宁村建在宁夏首府银川市的永宁县内，闽宁村开创了全国东西部扶贫协作扶贫移民之先河。闽宁村陆续接纳了来自西海固六个国家地区贫困县的4万多名移民，2001年闽宁村更名为闽宁镇，步入快速建设发展的新阶段。

闽宁镇建设初期，人民在戈壁滩参与基础设施建设

1.移民搬迁，规划和基础设施先行。2013年，在福建省的帮助下，福州设计院与银川市规划设计研究院，修编完善了《闽宁镇总体规划》、《闽宁镇经济社会发展规划纲要(2015～2020)》、《闽宁镇新镇区规划》和6个行政村的美丽乡村、富民产业规划，从镇到村、从基础设施到产业发展、从公共服务到生态保护等全方位多方面进行了系统规划设计。

2.产业培育，孕育致富的种苗。1997年开发建设初期，在福建农林大学帮助下，培育发展起了全镇第一个真正意义上的产业—菌草产业。如今闽宁镇已形成了“种葡萄、养黄牛、抓劳务、建园区”的产业发展新格局， 有力地支撑了农民增收。

葡萄产业园 

菌草种植产业

3.干部担当，夯实扶贫开发的基层堡垒。在村级组织建设方面，培养了一批能力强、素质高、群众认可、有奉献精神的党员、大学生村官、致富带头人担任村党支部书记。

五、经验启示及政策建议

(一)经验启示

第一，彰显了中国政治制度的优势。大规模、长时间开展东西扶贫协作，并取得巨大成就，彰显了中国共产党集中统一领导的制度优势，彰显了积极发挥有为政府和有效市场协同作用的制度优势。

第二，体现了国家治理效能提升。区域间的干部交流、互学互助，央地之间、地方之间良性互动提升了西部地区的治理能力。东西部扶贫协作实现了大规模、制度化的财政横向转移支付，提升了国家财政治理能力。县级、乡镇级、村级结对帮扶，帮助不少西部贫困地区提升了基层治理能力。

第三，为共同富裕探索了治理路径。东西部扶贫协作推进东部产业向西部梯度转移，高效整合西部地区资源禀赋，实现产业互补、人员互动，技术互学，观念互通，作风互鉴，实现了东部与西部、发达与落后的协调互补、共同发展。

第四，为形成新发展格局奠定了坚实基础。东西部扶贫协作加强了区域合作、促进了要素双向流动、优化了产业布局、提高了西部贫困地区的发展水平和贫困群体的收入水平，并将西部贫困地区更多纳入了国内大循环、提高了对外开放度，为充分发挥中国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局奠定了坚实基础。

第五，为发展中国家实现2030年消除绝对贫困目标提供中国方案。一方面它创造了一国内大规模、体系化、制度化横向转移支付、技术援助、人才交流进行扶贫开发的新模式，为全世界发展中国家提供了消除绝对贫困的新思路。另一方面，结对帮扶、产业带动、劳务协作、消费扶贫、互学互助、社会参与等东西部扶贫协作中的具体措施，也可通过双边多边合作向更多发展中国家推广，形成可扎实推进的南南合作减贫项目。

(二)政策建议

东西扶贫协作机制其制度内涵和深刻影响已经远远超越了扶贫协作的范畴，“十四五”期间要继续坚持和完善东西部协作机制。

一是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需做出四个衔接，包括：对象衔接、机制衔接、理念衔接、格局衔接。

二是接续深化东西部协作机制。产业协作、消费协作、生态协作、乡村建设。

三是探索东西部协作新机制。探索新格局下的区域协调发展新机制，探索新理念下的新型要素优化配置新机制。