小车间大作用

摘要

扶贫车间是地方政府和群众以发展产业、创造就业为主要目标，以乡村工业、传统文化、产业转移、易地搬迁等为基础和契机，利用既有的资源、文化和劳动力条件组织生产，实现群众就近就地就业的一种脱贫实践与创新。

扶贫车间不仅在个人和家庭层面为参与其中的不同群体带来了多种积极的直接影响，也在产业布局调整、村级组织强化、社会治理改善、传统文化复兴等方面产生了重要的间接影响和溢出效应。扶贫车间作为产业链延伸的平台，承接了大量生产加工环节，为完善产业组织体系、推动产业转型升级奠定了坚实的基础。依托扶贫车间建设的“儿童空间”、“微型幼儿园”、“老人休闲区”、公共食堂等设施，重新安排了家庭照料策略，改善了留守群体生存状况。扶贫车间壮大村级集体经济，提升了村级贫困治理能力，凝聚了移民社区的人心与力量;而以“非遗”为基础的扶贫车间，成为文化底蕴深厚地区脱贫致富的新路径。

扶贫车间植根于乡土社会和传统文化，与党和国家的产业扶贫、就业扶贫、易地搬迁、东西协作以及文化振兴、人才振兴等战略紧密相连。以新发展理念为指引，从制度、政策和产业布局上保障扶贫车间可持续发展动力，将是推进乡村振兴，加快实现农业农村现代化的重要内容。

关键词 扶贫车间 产业扶贫 产业转移 乡村振兴 新发展理念

一、扶贫车间产生的现实背景

扶贫车间是中国特色的扶贫道路探索与重要实践尝试。它以发展地方产业、创造就近就地就业为主要目标，以产业转移、易地搬迁、乡村工业、传统文化技艺等为政策契机和发展基础，利用当地既有的资源、文化和劳动力条件组织生产。它的产生与以下现实条件部分或全部密切相关：人口流动与“半工半耕”的乡村生计结构、区域产业转移与协作帮扶、乡村工业传统、易地搬迁与就业促民生的地方发展思路。

适应农村现有人口结构，鼓励就近就地就业。改革开放以来，农村青壮年劳动力大量外流，老人、妇女和儿童留守乡村，形成了以代际分工为基础的“半工半耕”生计结构。2019年中国农民工的数量达2.9亿[①]，而那些由于各种原因无法外出获取工资性收入的留守人口，则需从当地寻找就业或创业机会。通过在当地发展产业，让无法外出的半劳动力或弱劳动力就地就近就业，成为中国政府贫困治理的思路之一。

借力东西协作平台，承接东部地区转移产业。伴随国际国内经济环境的变化，尤其是土地、劳动力等要素资源和环境约束趋紧，我国东南沿海地区正在加快产业的转型升级和向外转移。各地也基于自身劳动力及自然资源条件出台了诸多优惠政策，积极承接转移产业，以带动本地劳动力就业，将更多有劳动能力的贫困人口纳入就业脱贫进程，在推动地区产业结构升级和地方经济发展的过程中促进脱贫增收。而东西对口协作帮扶是我国减贫治理体系的重要制度安排，是指东部地区省份(地区)与西部地区省份(地区)建立扶贫协作关系，携手实现共同发展。扶贫车间就是开展东西产业合作、进行劳务协作的重要手段。

发掘特色资源，延续乡村工业传统。作为我国工业体系的重要组成部分，包含手工业在内的乡村工业有着重要的传统，在某些特殊阶段对我国经济发展做出了重要贡献。在脱贫攻坚背景下，扶贫车间的产生和发展，与地方性的资源和文化特色以及不同的乡村工业传统有着非常密切的关系。如拥有刺绣传统的内蒙古科右中旗、作为“中国羽绒之乡”的河南台前县、以及素有“中国发都”之称的山东郡城县等地均充分利用了当地的特色文化与手工业传统发展扶贫车间。

助力易地扶贫搬迁，凝聚农村社区力量。2015年11月，中共中央国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。2016年国家发改委颁布《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，就如何实现搬得出、稳得住、能致富进行了系统安排。扶贫车间为搬迁群众提供就业岗位，有助于迁建后期群众安置工作的顺利开展和社区治理;搬迁社区也为扶贫车间的运转提供了劳动力，推动了车间的建设和发展。

二、扶贫车间的顶层设计

党的十八大以来，国家多次强调要充分发挥就业在扶贫事业中的重要作用，一方面要引导农村劳动力走出农村，另一方面要吸纳贫困人口实现家门口就业，帮助贫困群众增加非农务工收入，实现摆脱贫困的目标。扶贫车间连接了产业扶贫和就业扶贫，在实践中通过发展乡村工业以实现就近就地就业以及发展创业增收脱贫。扶贫车间作为一种创新性的扶贫模式不断出现在中央和地方政府的政策文件中。

2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，“要解决好‘怎么扶’的问题……一是发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫……”[②]。

2016年《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》指出，“促进就地就近就业。各地要积极开发就业岗位，拓宽贫困劳动力就地就近就业渠道。东部省份、中西部省份经济发达地区要依托对口协作机制，结合产业梯度转移，着力帮扶贫困县发展产业，引导劳动密集型行业企业到贫困县投资办厂或实施生产加工项目分包。各地要积极支持贫困县承接和发展劳动密集型产业，支持企业在乡镇(村)创建‘扶贫车间’、加工点，积极组织贫困劳动力从事居家就业和灵活就业”。[③]

2017年11月9日至10日，全国就业扶贫经验交流现场会提出，要将扶贫车间纳入脱贫攻坚规划，作为精准扶贫的重中之重，整合资源，凝聚力量，推动扶贫车间健康发展。

2018年6月15日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动指导意见》指出，“实施就业扶贫行动计划，推动就业意愿、就业技能与就业岗位精准对接，提高劳务组织化程度和就业脱贫覆盖面。鼓励贫困地区发展生态友好型劳动密集型产业，通过岗位补贴、场租补贴、贷款支持等方式，扶持企业在贫困乡村发展一批扶贫车间，吸纳贫困家庭劳动力就近就业”。

2020年10月14日，以“决战决胜脱贫攻坚”为主题的国家扶贫日系列论坛指出，就业扶贫重点要抓好四项工作。其中一项就是继续落实就业奖补政策，支持扶贫车间和扶贫龙头企业发展，吸纳更多的贫困人口家门口就业增收。

除了以上政策文件和讲话内容外，习近平总书记于2020年6月在宁夏考察时重点强调了扶贫车间的重要作用,强调兴办扶贫车间目的是扶贫，要坚持扶贫性质，向困难群众倾斜，多招收困难群众就业。乡亲们在家门口就业，虽然收入不比进城务工高，但省去了住宿、伙食、交通等费用，还能照顾家庭，一举多得。企业参与兴办扶贫车间，体现了先富带后富，很有意义。

习近平总书记关于就地脱贫的思想以及对扶贫车间的定位，国家各部委对就业扶贫以及扶贫车间的积极引导，为全国扶贫车间的迅速发展壮大提供了道路选择和战略部署。在中央顶层设计和发展思路的指导下，全国各地不断探索并创新扶贫车间的扶贫模式和实践做法，扶贫车间成为中西部地区贫困人口通过就业实现脱贫的重要抓手。

三、扶贫车间的地方实践

早在20世纪90年代，山西忻州地区妇联就开始了“总厂在城镇，分厂在乡村，车间在家庭”的扶贫开发实践尝试。在精准扶贫阶段，一般认为，首先对扶贫车间进行探索和创新的是山东省菏泽市鄄城县董口镇，其模式是“车间驻村、居家就业、群众脱贫、集体增收”。调研发现，陕西平利县返乡人士创办的“家庭手工业工厂”早在2014年被当地领导干部发现并被逐渐发展成为扶贫车间的另一种形式——“社区工厂”。随后，全国各地陆续出现了“扶贫车间”的创新形式和做法，如内蒙古兴安盟科右中旗的蒙古族刺绣扶贫车间、河南省濮阳市的“农村就业加工点”、贵州省黔东南州的“非遗扶贫就业工坊”等。近年来，扶贫车间在全国各地呈现百花齐放的发展态势，其产业类型、经营主体、组织和经营方式等均呈现出非常多元和多样的面貌，也体现出地方智慧的多样性和地方政策的差异性，为打赢全国脱贫攻坚战贡献了地方力量。

图1 山东省菏泽市鄄城县董口镇“小窝棚”

(一)多样的产业类型

各地扶贫车间的生产活动所涉及的产业类型非常多元，涵盖了农业和非农产业的多个行业类别。产业特点体现为技术低端、劳动密集、实用性强、灵活性强，涉及来料加工、配件组装、电子产品、人发制品、纺织加工、农产品加工、特色手工艺品、毛绒玩具等多种类型。从产业的发展缘起来看，还可分为本地传统产业和外来转移产业。在地方发展战略考虑和政策推动下，部分地区的扶贫车间初步呈现了一定的产业聚集效应，如陕西安康的毛绒玩具产业和山东鄄城的人发产业等。

(二)多元的经营主体

1.龙头企业带动

这种组织形式强调培育发展龙头企业，引导经济效益好、示范性强的龙头企业在贫困村布局设点，发挥龙头企业辐射延伸作用，以此来带动群众脱贫致富。龙头企业自身在资金、技术以及市场方面拥有坚实的基础，能充分调动自身的资源优势，通过在乡镇以及村一级设立工厂的形式来带动群众就业。依靠龙头企业带动的形式不仅可以起到示范和带动的效应，而且能够与地方的产业发展结合起来，培育先进企业，促进当地的产业转型升级，形成具有一定规模且相对稳定的产业布局。

2.外来企业创办

东西协作帮扶是我国贫困治理体系的重要制度安排，指东部地区省份(地区)与西部地区省份(地区)建立扶贫协作关系，携手实现共同发展。在实践中，各地政府借助东部沿海地区产业转移的契机，有序引导外来企业入驻本地车间，一方面降低了外来企业的生产成本，另一方面带动了承接地群众就业和产业发展，增加了就业群众的经济收入，实现了多方共赢。但外来企业在入驻中西部地区时会经历一段时间的本土化过程，既要与地方各级政府进行协调沟通，解决车间落地的各环节中的问题，又要不断调整适应当地的生活传统、文化习惯，建立地方化的管理与组织方式。

3.返乡创业领办

返乡创业者创办扶贫车间有着多重优势，他们不仅拥有在外积累的丰富的生产经营经验，相对具有资金、技术、管理、市场等方面的资源优势，同时在当地拥有深厚的人脉、文化、信任等基础，因此，政府往往通过出台返乡创业扶持政策，支持有创业能力、创业愿望的本地能人，借助亲缘、地缘为纽带的乡邻文化社会网络，参与本村扶贫车间建设运营，为本村贫困群众合理设置岗位。

4. 基层党建引领

基层党建引领在地方实践中主要表现为把支部建在车间，由村支书领办车间，充分发挥党组织的示范和引领作用。例如，在河南范县和台前县的扶贫车间建设过程中，党组织发挥了良好的协调作用，很多村支书和农村党员既是扶贫的主力军，也是扶贫车间的建设者、经营者。通过建立“党建+扶贫车间+农户”利益联结模式，实现农村产业发展，群众增收。党支部以“把骨干发展成党员，把党员培养成骨干”为指导思想，把党建深入融合在扶贫车间工作中，突出党组织的引领带动作用。基层党建引领创办扶贫车间，不仅实现了部分贫困户稳定脱贫，还增加了村级集体经济收入，改善了社会风气，弘扬了社会正能量。

(三)多种组织经营方式

1.居家型

居家型是扶贫车间最原始的形态，其优势在于工作时间和用工方式灵活，就业人口可以家庭和工作两不误，特别适合有家庭照料任务的留守人口、残疾人口和贫困人口等就业。居家型扶贫车间的产业大多集中于独立性强、工艺简单、可计件计酬的产品加工、手工编织或刺绣等类型。扶贫车间的雏形——“小窝棚”就是因菏泽市鄄城县董口镇代堂村村民利用闲置房屋或搭建简易帐篷进行人发制品加工而得名。蒙古族的刺绣产业和山东鄄城以及河南范县等地的藤编家具类扶贫车间都属于居家型的扶贫车间。

2.车间型

车间型是扶贫车间最基本的形态，一般是先由政府规划项目，再由企业入驻。在建设方式上，或采取企业自建，政府奖补、或采取政府集中建设、或采取村集体经济建设的方式，结合产业类型，合理选点，布局村庄，很多地方形成了村村有车间的格局。

图2陕西省安康市的标准化扶贫车间

3.基地辐射型

基地辐射型往往强调生产基地的辐射作用，由点及面，以同样位于乡镇或村庄的总厂为生产基地，在适合的行政村或自然村设立分厂或分点，由总厂统一分配订单进行生产。基地辐射型扶贫车间适合于服饰、玩具、家具等产业类型，其整个生产线可以细分为很多流程，每个环节都会有很多工序，可通过基地总厂给各个分点提供原材料，分配订单，由分点来进行生产，最后由基地进行回收，再进行包装、加工和销售。总体来看，生产基地辐射的形式利用了产业的结构特征及适度规模效应就近布局，较好地发挥了辐射带动作用。

4.园区型

园区型通常是政府充分发挥主导作用，整合资金，规划产业园区，出台优惠政策，通过招商引资的方式吸引企业入驻。建设园区型扶贫车间的主要目的是通过发挥企业的规模效应，充分调动各种优势资源，发挥集群效应。园区型扶贫车间的标准化和规模化特征，有利于吸纳实力更为强劲、效益更为可观的企业，在一定程度上解决了政府在引进扶贫车间项目方面的难题。而且园区型扶贫车间更容易发展为大型企业，在接收大型订单、招聘技术工人、规范组织管理等方面具有更强的竞争力。

5.网络型

网络型的扶贫车间往往是利用龙头企业的规模效应，以及对整个产业链条的整合作用，由点到面，依次布局各个生产过程，这种层级结构考虑了各个单位的实际情况，实现了分层、分环节生产。

以安康市恒口示范区凤凰社区所发展的毛绒玩具文创产业为例。它呈现出“园区总部-片区分布-村庄支部-家庭作坊”的运作模式。园区总部位于凤凰社区，已经形成毛绒玩具的产业链集聚效应;凤凰社区被划分为几个分布片区，按照不同企业的用工需求，将每个片区再分给一个或几个老板负责，片区上的劳动力只能被特定的老板所雇用，以此避免不同企业间可能出现的恶意用工竞争现象;支部工厂则开在片区内的某一具体村庄，通过承接大企业的订单来维持工厂运行;在村庄的支部工厂中，有些产品的加工环节可以进一步交由工人带回家去做，便会形成家庭作坊。

四、扶贫车间的影响和成效

扶贫车间通过对贫困人口结构性特征的精准把握，把扶贫车间建到村，把就业岗位送到每家每户，真正做到了就业扶贫精准到村、到户、到人、到岗。作为就业扶贫的形式之一，扶贫车间在功能定位上具有明显的层次性和阶段性。在脱贫攻坚时期，扶贫车间的主要任务是解决贫困群众就近就业问题，从而增加贫困群众的收入，起到了明显的带贫效果。与此同时，扶贫车间还间接带来了众多社会经济效应，如壮大村集体经济、提升村级治理能力、调整产业布局优化产业结构、改善社会治理、传承和复兴传统文化等。而扶贫车间所带来的这些间接效应，可在脱贫攻坚之后的乡村振兴战略实践中，发挥更加直接的作用。

(一)带贫益贫效应

据统计，截至2020年，全国累计建设扶贫车间32688个，吸纳贫困人口家门口就业43.7万人。培育贫困致富带头人四十一万余人，带动406万贫困人口增收。扶贫车间为贫困人口提供了就业岗位，拓展了生计方式，提升了就业能力，改善了社会地位。

相对稳定的就业岗位。扶贫车间为贫困人口、留守妇女、老年人、残疾人等相对弱势的群体提供了一份稳定且足以脱贫的工资性收入。调研发现，陕西省安康市扶贫车间的工人工资根据工作类型和工作时间不同而不同，每月工资大都在2000元左右。山东省菏泽市的很多扶贫车间既有固定工人，也有散工，均采用计件工资的形式，固定工人的月工资普遍为2500—3000元，散工的月工资普遍在1000—2000元之间。

生计方式的拓展。作为一种新的生计方式，扶贫车间在一定程度上可以与当地原有的生产生活范式相契合，形成新的生计组合模式。如部分农牧民可以利用农闲时节以及日常空余时间参与居家型的扶贫车间。另外一些家庭则从根本上改变了原有的生计方式，如主动将土地流转给大户经营，自己则全身心投入扶贫车间的工作。

就业能力的提升。通过参与扶贫车间，贫困人口的就业心态及就业能力均有所提升，体现在对扶贫车间现代管理制度和管理方式的适应能力提高，大多在扶贫车间就业的贫困人口掌握了至少一门技术，包括焊接、组装、缝纫、刺绣等，为他们将来参与就业市场竞争提供了坚实的技能基础。

社会地位的改善。在参与扶贫车间的过程中，部分贫困人口成为车间中的优秀员工，甚至具备了培训其他工人的能力。这种“优秀员工”、“培训师”或“带头人”的身份使这些贫困人口感受到了尊重，获得了其他家庭成员、工人或村民的认可，不再是其他人口中的“穷人”，而是成为“能人”，社会地位得以改善。

图3 科右中旗巴彦忙哈苏木葛根敖日都嘎查贫困户在刺绣

(二)突出的产业发展效应

扶贫车间有效推动了产业转出地和承接地产业布局的优化调整、助推产业转型升级，优化了产业链条和产业结构。

产业布局的优化调整。中西部地区以扶贫车间为载体承接东部劳动密集型产业，有效地调整优化了产业布局。中西部地区具有生产经营成本较低、劳动力资源充裕、政策优惠力度大等优势。劳动密集型产业向中西部转移，有助于降低企业生产成本，优化产业布局。

助推产业的转型升级。作为现代企业的孵化器，扶贫车间培育壮大了一批现代企业，为产业转型升级提供了强有力的主体支撑;作为产业工人的培育地，扶贫车间培育发展了一批技术娴熟、能力过硬、生产有序的新型现代化产业工人，为产业转型升级储备了高素质的人力资源;作为产业链延伸的平台，扶贫车间承接了大量技艺简单且较为低端的生产加工环节，为完善产业组织体系、推动产业转型升级奠定了坚实的基础。

优化产业链条和产业结构。产业发展需要完整的产业链条，从最初的原材料到最终的产品之间，各个环节分工不同，却又紧密相连。即使某种产业的下游产品高度现代化，但在其上游环节，往往仍依赖劳动密集型产业，需要底层的劳动力参与初级生产。从产业链条角度来看，入驻扶贫车间的生产加工工序是整个链条中较为低端的环节，但作为全产业链条的一部分，它为完善产业组织体系、推动产业转型升级奠定了坚实的基础。

(三)积极的社会效应

除明显的经济效应外，扶贫车间还具有积极的社会效应。扶贫车间的发展有助于构建和谐的家庭关系、强化村级组织、改善社会治理、复兴传统文化。

和谐家庭关系的构建。通过在扶贫车间就业，农村留守妇女、低龄老人、具备一定劳动能力的残障人士等弱势群体不仅帮助缓解了家庭经济压力，还掌握了劳动和就业技能、扩大了社交范围、吸收了现代管理思想，这些都为和谐家庭关系的构建提供了生计、价值、文化等基础，有利于完善家庭功能、营造和谐家风。

村级组织的强化。扶贫车间壮大了村级集体经济，提升了村级贫困治理能力，完善了村庄公共基础设施，推动了乡村人居环境的改善;扶贫车间作为一个场所和平台，通过密切多方主体的联系，增强了村党支部的凝聚力、号召力和战斗力。

社会治理的改善。首先，就业岗位的提供使得群众有事可做，有助于维护社会和谐稳定;其次，群众树立起勤劳致富的价值理念，有利于营造良好社会风气;最后，妇女老人就地就近就业，有助于纾解留守群体难题。

传统文化的复兴。在扶贫车间发展过程中，各地区立足本地资源禀赋和文化特色，实现当地优秀传统文化的保护、传承与扶贫车间的发展相耦合。内蒙古科右中旗蒙古族刺绣扶贫车间就是这样的典型案例。蒙古刺绣历史悠久，“始于宫廷王府、兴于百姓民间、隐于市井村落”。但民间传承人少、规模小，保护传承存在一定困难。科右中旗以扶贫车间的形式统合刺绣产业的发展与精准扶贫工作的开展，通过举办万人刺绣大会、召开中国手工业刺绣传承创新大会等一系列措施使本地群众因“绣”得业，以“绣”兴业，在一定程度上推动了蒙古族非物质文化遗产的传承和优秀传统文化的复兴。

五、扶贫车间的经验与创新

“扶贫车间”作为一种新兴的就业扶贫和产业扶贫模式，近几年在全国各地落地生根，发展出一系列别具特色、异彩纷呈的形态，走出了一条群众增收、产业发展、多方共赢的脱贫新路径。此间，不少地方性的典型经验和实践创新争相迸发，成为扶贫车间成功的关键。

(一)扶贫车间的地方设计和安排

扶贫车间从办厂地点到工作时间、社会服务、办厂规模等一系列安排上，都具有两个特征：一是适应当地的社会经济情况，二是契合当地的人口结构特点。

在空间布局上，地方政府会根据劳动力分布的密集程度和企业的生产能力、用工需求，兴建面积不等的标准化厂房或者加工车间，形成“下楼上班、上楼居住”的底商型扶贫车间、“总部在园区、车间在村庄”的网络状扶贫车间、“基地出订单、生产在村庄”的基地型扶贫车间等。

图4陕西省安康市平利县锦屏社区利用搬迁居民楼一层门店建设扶贫车间

在工作时间和社会服务的安排上，扶贫车间充分考虑到农村劳动力的特征，实行弹性工作制，劳动报酬以计时和计件为主。山东菏泽市的扶贫车间甚至会根据农忙时间统一放假。此外，扶贫车间也会根据预估可用劳动力数量进行订单调整，并提供一定的社会服务，让工人安心工作。如陕西安康市恒安玩具厂针对“宝妈”特别设置相当比例的临时工，使其可利用碎片时间工作;河南台前县在扶贫就业基地设置“微型幼儿园”、“老人休闲区”，务工群众可以带着孩子和老人上班;陕西平利县老县镇也在社区工厂旁相应设置了儿童空间，并配备专职看护人员，负责维护安全、辅导作业等。

在办厂规模上，如今分布在全国各地的扶贫车间主要呈现出规模小、成本低、技术含量低的共性特征，可灵活调整以适应国际国内市场的不确定性，在新冠疫情冲击下也存有应对危机的韧性空间。

图5社区工厂儿童空间

(二)各级政府的积极推动和引领

在扶贫车间的发展壮大过程中，地方政府发挥了至关重要的作用。从初期的政策引领，到中期的规范管理，再到后期的组织保障，在扶贫车间的成长过程中，政府的角色定位也在不断转变。

1. 统筹规划，政策引领。

扶贫车间的政策设计是嵌入在国家整体治理体系之中的。从宏观层面来看，扶贫车间的建设与国家东西部扶贫协作、易地扶贫搬迁、人才振兴、文化振兴等战略协同推进。(1)东西部扶贫协作是党中央、国务院为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部差距、促进区域经济协调发展做出的重要战略决策。产业梯度转移既满足了东部产业转型升级的需要，又为中西部地区扶贫车间的建设发展注入了活力。(2)易地扶贫搬迁是扶贫车间得以出现的又一契机。陕西省安康市平利县率先试点探索“易地扶贫搬迁+社区工厂就业”的精准扶贫模式，安康市随后在全市移民搬迁安置社区全面铺开兴办新社区工厂，实现了社区就业、社会治理与产业转移的有机结合。(3)返乡创业鼓励政策为扶贫车间的建设发展提供了人才基础。2015年以来，国务院接连发布《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》等一系列政策。很多扶贫车间正是由返乡创业人员领办。(4)传统文化是扶贫车间发展的内生动力。不少贫困地区(尤其是少数民族地区)以扶贫车间为载体，通过实施“非遗+扶贫”模式，既保护传承了传统文化，又促进了贫困人口脱贫增收，提升了参与群体的自豪感和价值感。

在国家宏观政策指导下，各地方也依据当地情况，专门针对扶贫车间制定了各项优惠政策。如山东菏泽出台《扶贫车间财政扶持办法》《扶贫车间金融扶持办法》《山东省创业扶贫担保贷款资金管理办法》等系列资金贷款扶持办法，开展菏泽扶贫车间产品展销会对接市场，建立“村级创客基地”培育优秀乡土人才，配备防暑取暖、视频监控和娱乐等基础设备优化生产环境，开展多类型多层次就业培训活动，提升群众生产技能;陕西安康出台《关于大力培育和发展新社区工厂的实施意见》，鼓励各类企业利用移民搬迁社区配建商业用房、社区空置门店等生产辅助用房，创办生产加工型工厂(分厂)或加工车间，并对社区工厂的市场主体在准入门槛、资金、技能培训、融资服务、税费等方面给予大力支持。安康市还相继出台《安康市全面加强招商引资工作若干政策措施》《安康市大力吸引人才人口若干政策措施》《安康市优化提升营商环境十大行动方案》等政策，举全市之力为企业提供安全稳定的投资软环境。

图6各地根据扶贫车间建设实际出台相关政策文件

2. 科学研判，规范管理

在招商引资、选择产业时，各地对扶贫车间的准入标准主要集中在产业自身发展、就业增收效果两方面，如河南范县坚持就业导向，以引进服装加工、农副产品深加工等劳动密集型项目为主。实行严格准入机制，要求入选项目就业门槛低，能够下放主要生产工序到村里，增收效果要好，能够保障贫困群众长期、稳定就业，有稳定的收入。陕西安康新社区工厂以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导，积极引进无污染、低噪音、低技能、低能耗、易运输的劳动密集型加工企业;山东鄄城县依托本地资源条件和产业基础，以符合国家产业政策、生态绿色环保、就业门槛低、市场前景好、发展可持续、带动增收效果好等为标准，引入企业入驻扶贫车间。

图7各地就扶贫车间发展过程中面临的问题出台相关管理文件

3. 联动各方，组织保障

在扶贫车间逐渐步入正轨后，政府角色也倾向于从管理转变为服务。为进一步从组织上保障后续服务支持，实现常态化、制度化，各地相应成立了各方联动的组织机构。

为精准解决企业在技术、人才、融资等方面遇到的问题，2019年3月8日山东鄄城探索首创“企业吹哨、部门报到”工作机制，成立由各职能部门一把手组成的鄄城县优化营商环境领导小组，并成立了“鄄城县吹哨办”作为具体业务办公室，搭建了可视化督导服务平台，直接连接政府部门和企业，打通了优化营商环境的“最后一公里”，获得了企业的广泛认可。陕西省安康市平利县自2014年起就开始试点探索在移民搬迁社区开办社区工厂，直到2016年6月，平利县成立了由县委书记任组长，县委、县人大、县政府、县政协分管领导任副组长，22个职能部门主要负责人为成员的社区工厂发展领导小组，从人社、扶贫、招商、经贸、市监等部门抽调干部组建“社区工厂发展办公室”，办公室主任由县人社局长兼任，同时抽调4名业务骨干集中办公，专职专责推动社区工厂建设发展，一对一为社区工厂帮办等级注册、工人招聘、企业贷款、市场开拓等事项。

图8山东省鄄城县探索“企业吹哨、部门报到”服务机制

(三)经营主体的大胆创新和突破

扶贫车间经营主体不拘泥于原有经验的束缚，反而利用乡村社会的特点，在管理方式、加工方式、运输方式等方面因时制宜、因地制宜，勇于突破现状，积极开拓发展新的市场和销售网络，带动贫困群体劳动致富。

扶贫车间积极利用已有的运输条件，降低运输成本。如平利县三秦电子加工厂老板陈正翠2012年底回乡，2014年开始经营加工厂。她根据对当地交通情况的分析，舍弃物流渠道，选择发货成本较低的大巴运输，并根据大巴的时刻表来规划发货时间。

考虑到生产的季节性、时效性、风险性等方面的因素，经营主体通过从事多种类型的生产，或直接转产，来保障扶贫车间的运营和生产。如河南省台前县振宇羽毛羽绒有限公司的产品受季节限制较大，十二月份到次年五月份处于生产空档期。后经过市场调研，逐渐由羽毛产业扩展成夏季做蚊帐，冬季做羽绒被的生产模式。

为改变销售渠道单一的状况，扶贫车间经营将实体经济与网络经济结合，线下销售与线上销售相配合，并积极成立品牌，开拓诸如品牌店、展品会、博物馆等其他销售渠道。如菏泽玉丰仿真工艺品有限公司的负责人张存玉探索发展了电商销售，通过培训员工专门负责线上销售拓宽了车间产品的销售渠道。

扶贫车间的发展是企业对乡土社会的适应，是在传统文化、产业、人才资源的基础上扎根乡土的过程。在这一过程中，除政府部门的统筹规划、政策引领、科学研判、规范管理、联动各方和组织保障外，经营主体还通过创新管理方式、加工方式、运输方式、销售方式等，为扶贫车间的发展提供内生发展动力。

图9内蒙科右中旗刺绣博物馆展出扶贫车间刺绣作品

六、扶贫车间面临的困境与挑战

扶贫车间的蓬勃发展和有序推行，不仅带动了贫困群众在家门口脱贫致富，在优化产业结构、带动当地经济发展、改善社会治理、复兴传统文化等方面也发挥了显著作用。但扶贫车间在发展过程中也暴露出了一些问题，既有前期标准不一、企业利润低、扶贫性与逐利性不能兼得、同质化现象严重等先天性不足;又面临着“难换血”、“难持续”、“难监管”、“难自主”等后期发展的挑战。

(一)前期建设标准不一

早期的扶贫车间存在厂房建设不达标准、生产区与生活区重叠的问题。为规范扶贫车间产业标准，山东省质监局组织制订了国内首个《精准扶贫扶贫车间》地方标准。该项标准规定了扶贫车间建设用地、选址、建筑结构及质量要求,以及扶贫车间的运营基础、生产管理、产品质量管理、营销管理、人力资源管理等。但在实际执行中，很多地方为了快速大规模推行扶贫车间，往往降低建设标准，很多厂房达不到建厂条件。为节约各项成本，早期扶贫车间建设充分整合村社资源，通常利用村落废弃教室、房屋等进行建设，生产环境与生活环境相重叠，不仅存在较大的安全隐患，生产布局不符合消防管理规定，部分工厂还有刺激性气味、灰尘多，噪音大等问题，严重影响社区居民的日常生活。在目前用地指标和综合成本制约下，这些早期扶贫车间的转型和更迭面临困难。

(二)同质化现象严重

扶贫车间的产品同质化严重，竞争力不足。为适应乡村社会弱劳动力、半劳动力的人口结构特点，扶贫车间所经营的产品一般比较低端，技术含量不高，附加值低，且产品间差异小，具有较强的可替代性。鄄城2020年5月份数据显示，鄄城扶贫车间总数429个，但其中服装行业扶贫车间有49个，服装加工车间46个，“花开万朵千朵重”。扶贫车间主导产业主要以家庭式、作坊式经营为主，容易形成单打独斗局面，参与扶贫主导产业的农民关联程度不高，各车间之间联系不强，凸显出生产的分散性和零碎性，区域内产业没有形成集聚效应，很难在大规模的市场竞争中占据优势。

(三)公益性和逐利性矛盾凸显

随着扶贫车间的发展壮大，其公益性和逐利性之间的矛盾逐渐凸显。政府希望企业把当地富余劳动力，尤其是贫困户，甚至残疾人都带动起来，通过就业增加群众收入。企业则希望招聘年轻能干的产业工人，有些企业还规定了用工年龄的上限。政府虽然出台了专门的政策解决企业发展初期员工数量程度低、劳动产出少、企业无效益等问题，但实际上仍存在员工培训效果不好、企业亏损等现象。而扶贫车间在解决发展前期面临的困境、逐渐发展起来后往往会搬离社区，进入对更有利于企业发展的工业园区。车间与社区距离变远后，社区群众又面临就近就业难的问题。政府只能再次招商引资，投入政策配套。

(四)市场不确定性和风险增加

目前，部分扶贫车间赢利困难。扶贫车间大多是“两头在外、中间加工”的劳动密集型产业，原料、市场在浙江、广东等沿海地区，虽然劳动力富足、人力成本低是地方优势，但因距离沿海地区远、物流成本高，投资有风险。由于缺少熟练工人、交通费用高企、产业链条延伸不足、配套关联产业缺失、市场行情低沉等原因，目前多数扶贫车间利润较为微薄，赢利空间很小，而且存在对外部市场过度依赖的问题。从全球角度来看，一些外向型的企业已开始向缅甸、越南等东南亚国家转移订单。国际形势变化和大型公共卫生安全事件所带来的不确定性也使得车间面临较大的市场风险。

(五)转型升级困难

扶贫车间在发展过程中面临劳动力资源不足、管理困难的问题，转型升级困难。在市场价格与生产成本的双重挤压下，劳动密集型产业的企业利润主要依靠劳动产出，这就要求工人有熟练的技能和严明的纪律。为了拓展企业利润空间、增加劳动力的附加值，产业需要向上下游产业链延伸，这就要求有专业能力强的劳动力储备。但这都与现在及未来一段时间留守在农村的劳动力资源状况不相匹配。尽管扶贫车间通过不断培训，提升了工人的劳动能力和水平，促使农民向现代化产业工人转型，但企业在付出成本进行培训后，适应了工厂生产生活的熟练技术工人更愿意选择工资更高的工厂就业。车间往往沦为人才的“中转站”，面临“本地的工人欠水准，培训的工人又留不住”的困境。不仅如此，因为车间是围绕村落兴建的，维持社区内部生活秩序、乡土人情关系仍然是工人生产生活的必要内容。他们不会完全以车间生产为中心来改造自己行为和逻辑。经常有工人临时口头请假、旷工走亲戚、突然辞职去工资更高的其他产业务工，车间很难进行有效管理。

此外，扶贫车间是基于脱贫攻坚期各项政策多管齐下，通过专项资金支持、优惠金融、劳动力和市场服务、水、电、房租减免等为其营造的相对宽松环境而赢得发展空间，在乡村振兴战略背景下，虽然部分优惠政策会设置一定的过渡期和缓冲期，但是扶贫车间仍需直面市场挑战，尽快完成转型升级。

七、建议与展望

扶贫车间是在精准扶贫时期各参与主体合作协力之下应需而生、就势而为、因地制宜、随机应变的产物。其出现、发展和运行，对全国范围打赢脱贫攻坚战、巩固脱贫攻坚成果有着无比重要的意义。展望未来，扶贫车间既面临着如何应对当下挑战，化解具体矛盾，保证产业和就业持续以及转型升级的问题，同时也面临着如何在全面建成小康社会背景下找准自身定位、与乡村振兴有效衔接以及在新发展理念指引下积极探索新的产业与就业发展思路的问题。

(一)应对内外挑战，确保相关产业和就业可持续

面对自身发展的内生性不足与种种外部挑战，首先，企业在实现自身生存和满足地方性的就业需求基础上，应积极考虑如何通过适度的技术升级、运营和管理流程的优化等进一步提高生产效率，降低产品的生产成本，同时努力提升产品质量和附加值，增强其自身在全球产业链中的竞争力。其次，政府部门仍需积极发挥整体调控作用，对扶贫车间(社区工厂)及其相关产业进行整体性的全盘考虑、精准研判，明确原扶贫车间在后扶贫时期发展的新目标，重点从延长产业链和促进不同层级的产业之间有效衔接与结合上做文章，并积极在政策、信息、资源、渠道等各方面为企业的发展做好服务和保障，以确保就业和产业的可持续。

最新的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要“持续巩固拓展脱贫攻坚成果……健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶，守住防止规模性返贫底线”，同时强调要“持续加大就业和产业扶持力度，继续完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施，切实提升社区治理能力”，这些部署为继续发挥扶贫车间的重要作用，保证产业和就业的持续稳健提供了强有力的政策支撑。具体来说，各级政府部门可以从用地制度、金融信贷、创新创业环境、权属与管理、税收优惠和基础设施建设等方面着力，为扶贫车间后续的发展创造条件和空间。

(二)探索有效路径，合力推动扶贫车间多元转型

扶贫车间的发展离不开政府的全力支持和当地人口的劳动参与，其未来转型更需多方面的合力。政府部门、社会组织、市场、大学、社区等多元主体仍需要继续发挥联合协同作用，动员更多社会资源，帮助扶贫车间巩固其现有基础，拓展其经营业务，使其具备吸纳更多元农村劳动力以及吸引专业技术人才和创新创业群体的能力，从而进一步解决留守问题，稳定乡村社会结构，并为乡村振兴重新聚集更多的人才和人力资源。这既需要优化产业结构，改善产业与劳动力结构之间的适契性，同时需充分考虑产业本身的配套发展，更需要考虑不同产业在不同代际和性别劳动力需求上的互补与平衡，以便实现更多分离型家庭的团聚和在地安居乐业。

由于不同扶贫车间发展基础和潜力不同，其转型方向也就可能大相径庭。部分可能演变为小微企业，部分可能形成标准化的现代企业，部分可能通过与电商的深度融合走向更大的市场，对于已有一定规模的扶贫车间或社区工厂，可能通过纵向整合或横向联合的方式，壮大企业实力，拓宽盈利渠道和模式，减少因过度依赖单一工序或产品盈利的脆弱性，成长为具有发展潜力和持久生命力的企业。无论往哪一方向发展，都应遵循因时因地制宜和随机应变原则。

(三)衔接乡村振兴，前瞻性拓展绿色包容新业态

正如习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话所言，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远。”在中国即将全面建成小康社会、乡村振兴全面推进，农业农村现代化进程加快的背景下，扶贫车间如何以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，积极转变职能，探索新型业态，用前瞻性的眼光抢占社会发展需求新高地，拓展新的产业和就业空间，实现与乡村振兴的有效衔接，成为另一重要问题。

首先，应注意到新常态下经济增长更多依靠人力资本和技术进步，创新和创意成为驱动发展的新引擎。人才的发现、培育和引留成为关键，扶贫车间也应充分挖掘科技、社会、人文等各方面的创新和创意，并以此进行各种产品与服务的设计、生产、销售，形成具体的创新和创意经济，吸引更多的高层次人次回归乡村，释放创新潜力，为乡村振兴提供新的活力和动力。

第二，在家庭功能日渐外化和老龄化程度不断加深的结构性变迁趋势下，无论是城市还是乡村，都将需要更多的家庭事务服务、社会照料服务、养老服务等，这将在很大程度上拓展原扶贫车间的产业、行业和职业范畴，在提升社会整体福利的前提下，提供广泛的就业和工作机会，进而促进整个社会的协调发展。更多的专业培训以及相关领域职业教育的长足发展也是在这一方向形成健康新业态的重要前提。

第三，在产业和就业拓展过程中，充分考虑全球环境变化以及资源和能源的有限性及日渐攀高的社会、环境与健康成本，减少目前扶贫车间所承接的产能中不必要的资源和能源消耗，利用各地资源优势，大力发展县域内绿色农业和绿色工业，创造更多绿色就业。

第四，随着我国经济深度融入世界经济，人类命运共同体深入人心，原本就嵌入在开放的世界经济体系之中的扶贫车间，未来将面临着更为残酷的竞争和挑战，但同时也可能获得更大的机会和市场。

第五，通过扶贫车间的空间布局、行业搭配、公共基础设施、公共服务配套、资产和股权配置、社会保障等，在一定范围内形成更好的分工和分配机制，使劳动者能够更好地共享整个国家和社会发展与进步的成果，实现更大意义上的公平正义。

国家乡村振兴局中国扶贫发展中心组织研究

中国农业大学课题组编写

案例发布：半月谈杂志社

[①]人社部：全国农民工总量近三亿人.2020.人民日报.http://www.rmzxb.com.cn/c/2020-06-05/2588889.shtml.2020年6月5日

[②]人民网-人民日报.习近平：脱贫攻坚战冲锋号已经吹响 全党全国咬定目标苦干实干[EB/OL]. (2015-11-29) [2020-11-25]. http://jhsjk.people.cn/article/27867800

[③]人社部发[2016]119号.关于切实做好就业扶贫工作的指导意见