东西部扶贫协作 ——中国脱贫攻坚的区域协作

宁夏固原市原州区、西吉县的务工人员在固原六盘山机场等待乘坐包机前往福建福州务工(2020年2月27日摄)。宁夏固原是东西部扶贫协作“闽宁模式”的实践地。新华社记者 冯开华 摄

摘要 

2016年银川座谈会后，东西部扶贫协作在组织领导、人才支援、资金支持、产业合作、劳务协作、携手奔小康等方面进一步加强，形成了中国脱贫攻坚的区域协作机制。脱贫攻坚期，东西扶贫协作财政援助资金显著增长。东部企业到西部投资兴业，西部农产品源源不断销往东部，东西部协作地区资金、劳动力、技术要素流动加强。教育、健康帮扶，夯实了协作地区公共服务基础。“闽宁协作”坚持把产业带动作为关键，8万闽商赴宁夏共同发展;坚持把改善生态环境作为基础，制约西海固人类发展生存的环境得到明显改善。“浙江模式”共建产业合作园区、飞地产业园、特色专业市场、扶贫车间等，形成立体化产业帮扶体系。“广东模式”、“沪滇协作”等充分发挥双方优势形成政府、市场与社会合力。东西扶贫协作形成的脱贫新理念、投资新模式、带贫新机制远远超越了其资金投入的贡献，探索了共同富裕的实现途径。接续深化东西部协作，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接需重点关注：产业协作，提升欠发达地区产业链供应链现代化水平;消费协作，促进欠发达地区融通国内消费大循环;人才协作，推动欠发达地区基本公共服务均等化;生态协作，贯彻新发展理念和区域协调协同发展机制;乡村建设，进一步推进欠发达地区乡村治理水平。

关键词：东西部扶贫协作，脱贫攻坚，乡村振兴

2020年，对于全世界都是个灾难之年!进入现代文明的人类社会，期待着能有一剂灵丹妙药，能够遏制新冠肺炎疫情的蔓延。据世界银行预测，2020年生活在绝对贫困中的人数急剧增加1.19-1.24亿人。与全球减贫形势恶化形成鲜明对比的是，中国于2016~2020年间开展了史无前例、波澜壮阔的脱贫攻坚战。中国克服了全球经济衰退、新冠肺炎疫情蔓延等的负面影响，2020年底实现了消除绝对贫困的目标。脱贫攻坚战中，除了中央对贫困地区“自上而下”的扶持外，还实施了东部发达地区同西部贫困地区之间的区域协作，称之为“东西部扶贫协作”。本文旨在简述东西部扶贫协作理论源起与实践历程、顶层设计与制度建设，脱贫攻坚战中的地方做法与机制创新、典型案例与协作成效，以及经验启示和政策建议。

一、理论源起与实践历程

(一)理论源起

邓小平“共同富裕”和“两个大局”理论是东西部扶贫协作诞生的直接指引。针对改革开放后，东部地区先快速发展起来了，但西部地区592个贫困县却十分贫困的局面，邓小平在毛泽东共同富裕设想的基础上，构建了实现路径。“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”[②]对于东部地区如何先富、富了之后如何带动西部地区发展，小平同志又提出了“两个大局”的伟大构想：沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。[③]在“共同富裕”和“两个大局”理论的直接指引下，1994年《国家八七扶贫攻坚计划(1994~2000年)》提出东部发达地区对口帮助西部地区发展经济，1996年中央扶贫开发工作会议决定，在全国开展东西部扶贫协作，确定经济较发达的东部9个省市和4个副省级计划单列市，对口帮扶经济欠发达的西部10个省区。同年，“全国扶贫协作工作会议”上作出了具体安排。东西部扶贫协作是对邓小平共同富裕伟大构想的积极探索和成功实践。

习近平治国理政“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”为东西部扶贫协作勾勒了长远目标。2012年11月29日，在国家博物馆参观《复兴之路》展览时，习近平表示：“我坚信，到中国共产党成立100年时全面建成小康社会的目标一定能实现，到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的目标一定能实现，中华民族伟大复兴的梦想一定能实现。”党的十八大以来，习近平总书记反复强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[④]“让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优势性的集中体现 ，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”[⑤]“深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”[⑥]在中国特色社会主义新时代，我们党把逐步实现共同富裕作为发展的目标和归宿，体现了以人民为中心的发展思想，体现了全心全意为人民服务的根本宗旨，体现了中国特色社会主义的本质要求。

“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”为东西部扶贫协作描绘了长远目标，而东西部扶贫协作也是我们国家实现共同富裕目标的一项重要制度创新。脱贫攻坚期间，东西部扶贫协作强调坚持精准扶贫，精准脱贫基本方略，进一步强化东西部之间扶贫协作责任落实、优化结对关系、深化结对帮扶、聚焦脱贫攻坚，实现对西部民族和贫困深度地区全覆盖，正是落实第一个百年奋斗目标的重要举措。同时，在东西部扶贫协作中，尊重市场规则和产业发展规律，重点采取产业合作、劳务协作、互学互助、社会参与，这正是要助力西部地区培育内生动力和造血能力，为迈向第二个百年目标奋斗之路奠定基础。

习近平关于东西扶贫协作的重要论述推动新时代东西部扶贫协作打开新局面、形成新格局。2016年7月20日习近平总书记在东西部扶贫协作银川座谈会(以下简称“银川座谈会”)上对东西部扶贫协作和对口支援的时代价值作出了重要判断，东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须长期坚持下去。[⑦]在2020年3月召开的决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记又强调，“东西部扶贫协作要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴，共同发展。”[⑧]

(二)实践历程

先富帮后富：制度初创(1996-2000年)。东西部扶贫协作的实践，起源于改革开放初期中央动员东部沿海发达地区对口支援少数民族地区发展的相关政策。《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》首次提出“沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标的建议》明确建议沿海发达地区对口帮扶中西部的10个省区，开展东西对口扶贫协作。在此基础上，国务院扶贫开发领导小组于1996年2月向国务院提交《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，明确了省份间结对关系，标志东西部扶贫协作的制度创立和全面启动。

区域协作探索：实践发展(2001-2015年)。进入新世纪后，东西部扶贫协作进入实践发展阶段。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年》提出扩大协作规模、提高工作水平、增强帮扶力度。东西部扶贫协作由过去政府一元主导逐渐转变为政府、市场和社会多方合作。围绕《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年》关于到2020年实现“两不愁三保障”的目标，这一时期东西部扶贫协作转入加快脱贫致富的新阶段，强调规划引领，结对帮扶关系进一步拓展和下沉。

决胜脱贫攻坚：制度升华(2016-2020年)。2016年7月20日，习近平总书记在银川座谈会上指出，推动东西部扶贫协作进入全面打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的新时期。在新时期，东西部扶贫协作在工作机制、资金投入、结对关系、合作重点以及考核评价等方面实现整体跃升和优化。银川座谈会后，东西部扶贫协作制度升华，构成中国大扶贫格局的重要支撑，为决胜脱贫攻坚做出重要贡献。以财政资金投入为例，2016年以来，东部地区对西部协作地区的财政援助规模逐年增长，2020年达到270.82亿，是2015年14.5亿的18倍之多。

二、顶层设计与制度建设

银川座谈会后，党中央、国务院加强了东西部扶贫协作顶层设计，形成了脱贫攻坚期间的东西部扶贫协作制度。

(一)提高认识，加强领导

中国特色社会主义的政治优势和制度优势是消除贫困、打赢脱贫攻坚战、实现全面小康的重要保障。习近平总书记在银川座谈会上指出“东部地区要增强责任意识和大局意识，下更大气力帮助西部地区打赢脱贫攻坚战。双方党政主要负责同志要亲力亲为推动工作，把实现西部地区现行标准下的农村贫困人口如期脱贫作为主要目标，加大组织实施力度”。

2016年10月27日，中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》(下称，《指导意见》)，其中第一条基本原则是，“坚持党的领导，社会广泛参与”。帮扶双方党委和政府要加强对东西部扶贫协作和对口支援工作的领导，将工作纳入重要议事日程，科学编制帮扶规划并认真部署实施，建立完善机制，广泛动员党政机关、企事业单位和社会力量参与，形成帮扶合力。

(二)完善结对，深化帮扶

习近平总书记在银川座谈会上指出，“在完善省际结对关系的基础上，帮扶双方要着力推动县与县精准对接，组织辖区内经济较发达县(市、区)同对口帮扶省份贫困县结对帮扶，实施‘携手奔小康’行动。贫困县是落实脱贫政策的关键环节，经济较发达县(市、区)在搞活经济、发展产业上有经验，在动员整合资源上有效率，县帮县更能帮上忙、扶到位、出实效”。

《指导意见》对原有结对关系进行适当调整，在完善省际结对关系的同时，实现对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖。脱贫攻坚期，东西地区9省、13市结对帮扶西部14省(区、市)、20个市(州)，东部343个县(市、区)与西部贫困县建立结对帮扶关系。结对关系的完善和下沉，保证了东西部扶贫协作责任的层层落实。特别是东部经济发达县结对帮扶西部贫困县“携手奔小康”行动和民营企业“万企帮万村”行动，向深度贫困地区倾斜，确保了深度贫困县在全部摘帽退出贫困县序列。

(三)明确重点，精准聚焦

按照《指导意见》的要求，东西部扶贫协作要坚持聚焦脱贫攻坚，按照精准扶贫精准脱贫要求，把被帮扶地区建档立卡贫困人口稳定脱贫作为工作重点，帮扶资金和项目瞄准贫困村、贫困户，真正帮到点上、扶到根上。东西部扶贫协作重点围绕产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会动员开展。

产业合作立足西部贫困地区资源禀赋和产业基础，激发东部企业投资的积极性，支持建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，促进产业发展带动脱贫。2015年，东西部协作企业仅有221个，实际协作投资2103.6亿元;2018年，东西部协作企业15245家，实际投资3646.9亿元;2020年，尽管受新冠肺炎疫情影响，仍有2691家东部企业赴协作地区投资，实际到位投资1420.6亿元。

劳务协作建立和完善西部贫困地区劳务输出到东部地区的对接机制，提高劳务输出脱贫的组织化程度。西部地区准确掌握建档立卡贫困人口的就业信息，与东部地区开展有组织的劳务对接。同时，依托贫困地区产业发展，多渠道开发贫困地区当地就业岗位，支持贫困人口就地就近就业。发展职业教育以促进贫困家庭子女就业。东部省份积极创造就业机会，提供用工信息，动员企业参与，实现人岗对接，保障稳定就业。2016~2018年，东西部扶贫协作劳务输出分别达171.9万人、192.1万人、144.2万人;2020年，新帮助扶贫协作地区102.28万贫困人口实现转移就业。

人才支援帮扶持续选派优秀干部挂职互派，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴。采取双向挂职、两地培训、委托培养和组团式支教、支医、支农等方式，加大教育、卫生、科技、文化、社会工作等领域的人才支持，把东部地区的先进理念、人才、技术、信息、经验等要素传播到西部地区。仅2020年，东部地区向协作地区选派党政挂职干部1468人，选派教师、医生等专业技术人才1.64万人援助西部贫困地区。

社会动员鼓励支持双方民营企业、社会组织、公民个人积极参与。2020年动员社会力量捐助款物92.42亿元;东部省市采购、销售扶贫协作地区带贫农畜牧产品和中西部22个省扶贫产品金额共计973.11亿元。

(四)加强考核，确保成效

《指导意见》要求把东西部扶贫协作工作纳入国家脱贫攻坚考核范围，作为国家扶贫督查巡查重要内容，突出目标导向、结果导向，督查巡查和考核内容包括减贫成效、劳务协作、产业合作、人才支援、资金支持五个方面，重点是解决多少建档立卡贫困人口脱贫。

2017年8月8日，国务院扶贫开发领导小组印发了《东西部扶贫协作考核办法(试行)》，2018年签订东西部扶贫协作协议书，2019年6月5日国务院扶贫开发领导小组印发《东西部扶贫协作成效评价办法》。考核评价的主要内容包括：组织领导、资金支持、人才支援、产业合作、劳务协作、携手奔小康，以及东西扶贫协作工作创新。

东西部扶贫协作考核评价在实践中不断发展和完善，充分发挥了考核指挥棒作用。通过考核，激励先进，鞭策后进，推动参与东西部扶贫协作的各省(区、市)深入贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略，向深度贫困地区倾斜，向乡村基层延伸，进一步加大帮扶力度，提升帮扶工作水平，促进西部贫困地区如期完成脱贫攻坚任务。

三、地方做法与机制创新

银川座谈会后，随着中央关于东西部扶贫协作顶层设计的制度完善，东西部结对的省份和地市州也不断完善工作机制，创新工作模式。

(一)干部接续传承，勇于担当责任

东部的援派干部将发展市场经济的经验和治理贫困的能力，同西部的干部群众分享交流;西部的干部到东部地区挂职锻炼，亲身体验学习东部地区的管理能力和经验，这种互学互鉴是东西部扶贫协作的一个重要做法。挂职扶贫干部通过开展经贸洽谈会、组织经贸考察团、上门招商等形式，积极寻求经济、技术、产业转移等多领域的互利合作，有效地推动贫困地区的经济发展，收效显著。攻坚战之前，2015年东部地区到西部地区挂职干部 124人次，2018年增加到1510人次，2020年1468人次;西部地区到东西地区挂职，2015年274人次，2018年3059人次，之后稳定在3000人次以上。

(二)产业合作引领，夯实增收基础

产业发展是贫困人口增收脱贫的根本之策。产业扶贫资金占到大多数省份东西部扶贫协作资金的70%左右。东部地区围绕西部地区脱贫，充分发挥东部地区消费市场优势、资金、技术、数据等要素优势，结合西部贫困地区土地、劳动力、资源优势，主要从以下四个方面进行产业合作引领，夯实贫困户增收基础。

第一，立足西部土地和劳动力做好农业产业文章。以闽宁产业合作为例，产业协作着眼“一县一园区、一园一特色”，采取闽商为主、以商招商，实施“特色产业+精准扶贫”。到2020年底，在宁夏回族自治区共建成闽宁产业园10个，涉及信息、科技、电商、纺织、菌菇等特色产业，持续增强县域经济发展后劲。目前川浙合作园区落户企业70家，累计到资24.35亿元，吸纳997个建档立卡贫困人口就业。

第二，发挥东部部产业梯度转移效应开辟非农就业机会。以浙江省与四川省产业合作为例，在四川省广元市建立“1+6”工业产业园区，“1”即川浙合作园区，“6”即在6个贫困县区共建6个工业产业园区。通过浙江和四川的扶贫协作，浙江省把汽车、摩托车配件产业、阀门、眼镜制造等产业转移到广元市，实现合作双方共赢。目前园区引进企业81家，招引浙江等地企业快速落地，完成实际投资87.5亿元，预计产值500亿元，帮助建档立卡贫困户就近就地就业6410人，带动脱贫2.5万余人。

第三，发挥东西地区价值链优势带动西部地区产业链升级。东部地区在农业生产现代化、食品加工业和服务业现代化、食品安全标准和价值链管理等方面走在全国前列，并且逐步与发达国家接轨。西部贫困地区农产品生产标准、品牌建设、物流水平等相对落后。上海对口帮扶贵州省遵义市，携手联合利华对遵义市茶产业精准对接，建立可持续茶园，通过雨林联盟认证茶园，助力当地茶叶加入茶叶全球供应链，并开发“遵义红茶”。北京帮扶内蒙古也呈现出不少提升农业产业链的成功案例。

第四，“扶贫车间”促进了家门口就业。东部地区在西部地区乡村建立扶贫车间，是一种典型的产业扶贫和就业扶贫相结合的扶贫模式。例如，宁夏隆德县共有残疾人1.3万人，占全县总人口的7.2%，其中农村贫困重度残疾人6198人。闽宁协作通过“托养+康复+就业”模式有效破解了贫困重度残疾人“无业可扶、无力脱贫”的难题。108名符合条件的建档立卡贫困残疾人进行社区托养，由托养社区提供专业的康复、治疗和训练服务。针对康复后可以劳动的残疾人，搭建残疾人就业、创业致富平台。一是引导有劳动能力的残疾人和照料残疾人的家庭劳动力在扶贫车间就近就业增收;二是搭建电商平台，引导支持青年残疾人创建电商合作社，经营淘宝、微商城等线上店铺以及线下展示体验店。通过“托养+康复+就业”服务，以及社会保障政策支持，隆德县残疾人实现了脱贫。

(三)多方劳务协作，拓岗就业稳岗

脱贫攻坚以来，东西部各省市在劳务协作上开展了大量拓岗稳岗工作，包括政策设计、招聘信息宣传、劳务对接、就业服务、平台建设等多方面，助力西部地区贫困人口前往东部地区就业或工作，努力实现“出得去、稳得住、能增收”。针对新冠肺炎疫情影响，东西部扶贫协作“点对点”助力贫困劳动力有序返岗。通过中央、地方多措并举，截至2020年8月底，全国外出务工贫困劳动力人数为2897.54万人，是2019年外出务工人数的106.17%。2020年，东部地区新帮助扶贫协作地区102.28万贫困人口实现转移就业。

例如，广东佛山市结对帮扶四川省凉山彝族自治州，实现两地劳务供需精准对接。2018至2019年间，佛山市人社局共投入528万元，基于大数据、“互联网+”等新技术，将佛山智能化人力资源市场的先进模式复制到凉山州，在当地11个贫困县建设对口凉山劳务协作就业服务扶贫平台以及大型信息宣传设备，将便捷高效的求职招聘智能服务从佛山延伸至凉山379个乡镇。

(四)搭建多种平台，东西消费融通

脱贫攻坚期间，中国在全国搭建了中国社会扶贫网、“扶贫832平台”，广东省于2014年10月17日设立首个“扶贫日”，同年国务院将每年10月17日设立为“扶贫日”。脱贫攻坚期间，东部地区积极开拓创新，搭建多种平台，消费扶贫成为中国脱贫攻坚的重要支柱。

中国社会扶贫网2017年7月上线，涵盖扶贫对接、扶贫公募、消费扶贫三大功能，注册用户6251万人，累计点击24287万次，需求对接成功578万个，扶贫公募40343万元，消费扶贫808232万元。

东部地区设立消费扶贫专区，开办消费扶贫专馆，集展示与展销为一体，让消费者更直观地接触到扶贫产品。东部地区还通过智能柜、无人售货机等新兴零售方式销售扶贫产品。2020年，东部省市采购、销售扶贫协作地区带贫农畜牧产品和中西部22个省扶贫产品金额共计973.11亿元。

(五)动员社会力量，强化人才支援

东部地区广泛发动机关事业单位、国企、民企、 居委会、社会组织等力量参与到西部地区脱贫攻坚，大力构筑东部社区居委会、国企、民企、社会组织结对西部贫困村，东部医院、学校结对西部医院、学校的“多元结对”扶贫新格局，积极探索东西部扶贫协作新路子，并促进形成帮扶的巨大合力。

扶贫协作工作紧紧围绕人才来开展，通过加强人才支援和协作，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴。实践中，坚持以西部地区本土人才培养为主体，以东部地区的人才支援为助推器，采取结对支援、订单培训和挂职锻炼等有效方式，着力为西部地区培养经济社会发展的急需人才，包括教师、医生、生态农业、特色旅游、智能制造、电商物流等技术人才和经营管理人才。专业技术人才交流2015年仅1591人，到2018年发展到27874人，东部地区的老师、医生助推西部贫困地区基本公共服务提升，阻断贫困代际传递。

四、典型案例与协作成效

(一)“闽宁协作”：“干沙滩”变“金沙滩”

宁夏西海固地区山大沟深、生态脆弱、交通不便，曾在1972年被联合国粮食开发署称为最不适宜人类生存的地区之一。1997年4月，时任福建省委副书记、对口帮扶宁夏领导小组组长的习近平同志专程到闽宁镇(村)视察调研，他前瞻性地指出“这里现在是干沙滩，今后将是金沙滩”。习近平同志提议两省区共同建设一个以福建、宁夏两省区简称命名的移民村，即“闽宁村”。闽宁村建在宁夏首府银川市的永宁县内，闽宁村开创了全国东西部扶贫协作扶贫移民之先河。闽宁村陆续接纳了来自西海固六个国家地区贫困县的4万多名移民，2001年闽宁村更名为闽宁镇，步入快速建设发展的新阶段。

1.移民搬迁，规划和基础设施先行。2013年，在福建省的帮助下，福州设计院与银川市规划设计研究院，修编完善了《闽宁镇总体规划》、《闽宁镇经济社会发展规划纲要(2015～2020)》、《闽宁镇新镇区规划》和6个行政村的美丽乡村、富民产业规划，从镇到村、从基础设施到产业发展、从公共服务到生态保护等全方位多方面进行了系统规划设计。

闽宁镇镇区规划面积60.5平方公里。规划建设了闽南风格的中心广场、风情商业街，综合性中小学、幼儿园、医院、敬老院、文化站、民生服务中心，村村实现学校、卫生室、文化中心全覆盖，6个行政村6584名适龄儿童全部就近入学。道路实现全部硬化，自来水、天然气、太阳能入户率100%，生活污水处理率达到85%，生活垃圾无害化处理率达到90%。改造农村危房51户、2200平方米，新建安置房1380户、12.7万平方米，妥善解决了住房困难问题。持续开展生态修复、防沙治沙、农田林网、镇村绿化、环境整治五大工程，新增绿化面积11270亩，绿化覆盖率达到35%，2014年被评为国家级生态乡镇。

2.产业培育，孕育致富的种苗。1997年开发建设初期，在福建农林大学帮助下，培育发展起了全镇第一个真正意义上的产业—菌草产业。如今闽宁镇已形成了“种葡萄、养黄牛、抓劳务、建园区”的产业发展新格局，有力地支撑了农民增收。葡萄产业方面，先后培育和引进了德龙、立兰、中粮等13家龙头企业，种植面积6.2万亩、占全区10.3%，年产葡萄酒2.6万吨，拉动移民增收3000元以上，带动了文化旅游业快速发展。黄牛养殖业方面，目前已建成万亩草畜基地和万头肉牛养殖基地，肉牛存栏1.6万头，产品远销福建、广东等地，通过“政府+龙头企业+贫困户”肉牛托管养殖经营模式，每户每年分红8000元。

闽宁两省区投资2.1亿元建成占地1750亩的闽宁协作扶贫产业园，引进晓鸣农牧、宁闽合发、君鑫盛、青川管业、北客生物、德之品包装等6家企业落户，投资超过3亿元，园区产值达1.68亿元，提供就业岗位500余个。全镇引进闽籍企业13家，完成投资4.4亿元，受益人口5000人以上。

此外，还培育了新兴产业，推广“电商+扶贫”模式，打造全区首个乡镇电商一条街，依托“抖音”、“快手”、“淘播”、“小红书”等直播平台，通过镇长带货、村长带货等形式助推“网红”经济，培育了20余名带货主播。

3.干部担当，夯实扶贫开发的基层堡垒。习近平总书记指出，“致富不致富、关键看干部。” 在村级组织建设方面，培养了一批能力强、素质高、群众认可、有奉献精神的党员、大学生村官、致富带头人担任村党支部书记。探索“支部+企业(合作社)+农户”的脱贫致富共同体模式，鼓励和引导村党组织、村干部、党员创办、联办各类协会或合作社16个，帮助农民就业增收。打造一支“业务精、能力强、敢担当、讲奉献、留得下”的驻村工作队，为6个行政村配备24名驻村工作队员和27名网格员，驻村驻点开展脱贫攻坚。

经过24年的建设发展，最初8000多人的闽宁村发展成6万多人的闽宁镇，昔日天上没鸟飞、地下不长草、十里无人烟、风吹沙粒跑的“干沙滩”，变成了现在绿树成荫、良田万顷、经济繁荣、百姓富裕的“金沙滩”。全镇移民群众人均可支配收入由搬迁之初的500元跃升到2019的13970元，24年增长了近28倍，从“赤贫”生活走向全面小康，过上了过去想也不敢想的好日子。

闽宁镇只是闽宁协作的一个写照。闽宁协作坚持把建立长效机制作为前提，开展宽领域、多层次、全方位的协作。坚持把解决贫困问题作为核心，围绕贫困人口的发展配置资源;坚持把科教作为重点，提升人的自我发展能力;坚持把产业带动作为关键，从单向援助向发展合作转变;坚持把改善生态环境作为基础，制约西海固人类发展生存的环境得到明显改善。福建的人才、资金、技术、市场要素与宁夏的土地、劳动力、特色农产品有效结合，引进一大批产业、8万闽商赴宁夏，闽宁产业城、闽宁镇、110个闽宁示范村、“四个一生态扶贫工程”(一颗树、一株苗、一棵草、一枝花)，成为脱贫攻坚的典范。

(二)浙江以市场为导向强化产业合作

浙江省加强与对口帮扶地区优势互补、资源共享，推进产业转移和产业转型的无缝对接，形成了共建产业合作园区、飞地产业园、特色专业市场、扶贫车间等立体化产业帮扶体系。

1.积极探索产业扶贫的浙江模式，努力提升对口帮扶地区造血功能。2016年以来，全省共组织1804家浙商企业到对口帮扶地区投资兴业，实际到位投资919.19亿元。一是共建产业合作平台。加强资源共享、优势互补，有序推动浙江产业向对口帮扶地区梯度转移。如，南浔区和广安区合作打造“南浔·广安东西部扶贫协作产业园”，重点引进装备制造、智能家居、电磁线等先进制造业企业，全部投产后预计实现年产值20亿元。二是打造特色专业市场。发挥浙江市场大省优势，帮助对口帮扶地区建设一批专业市场，扩大对口地区特色产品影响力。如青田县助力全国首个青花椒交易中心在平昌县开业运营，推动平昌花椒走出四川、走向世界。三是援建发展扶贫车间。结合对口帮扶地区产业发展实际，2016年以来共援助建设扶贫车间866个。如义乌市按照“来料加工—来单加工—产业转移”三步走的模式，在汶川建设来料加工车间12个，帮助解决在家门口实现就业527人。

(三)粤桂劳务协作：情系两地

广东是全国劳务输入第一大省，广西是西南贫困人口规模较大的地区。广东广西地域相连、文化相通、生活习惯相近，两省劳务合作有天然优势。银川座谈会以来，两省把促进贫困人口劳务输出和就业脱贫作为扶贫协作的核心工作，围绕解决贫困劳动力就业技能低、优质岗位少、稳岗率不高等问题，按照“走得出、留得下、稳得住”链条建立了劳务协作服务体系。其中，就业服务体系最具特色，开展“粤菜师傅”、南粤家政等“定制化”培训两万余人次，推动社保接续和医保异地结算等城市融入服务，对贫困劳动力、用工企业、劳务中介以及产业园区实施“全覆盖”激励。如今在粤贫困人口就业稳岗率位居全国首位。

2020年，为克服疫情影响，粤桂携手开展“点对点”劳务输送活动，护送贫困劳动力安全返岗。仅上半年，广西贫困劳动力赴粤就业50.75万人，占去年年底贫困劳动力在粤就业数的105.84%。其中，贫困劳动力返岗复工就业47.42万人，2020年新增贫困劳动力就业数3.33万人。

(四)沪滇协作发挥大市场大平台大流通优势

上海探索形成“五大模式”：一是完善产业链、价值链、利益链“三链联动”，不断提升贫困地区产业链供应链现代化水平。二是打造“一市四地”职业教育联盟，提升劳动力技能和就业水平。三是持续加大产销对接力度，利用政府、市场、平台等多种渠道，推进产销对接，休闲农业和乡村旅游宣传推介。四是“组团式”教育健康扶贫，促进基本公共服务能力提升，探索“互联网+教育”、“互联网+医疗”的新模式。五是建立前后方工作互动的社会动员机制，确保社会组织精准提供项目资助。

此外，北京、天津、江苏、山东、辽宁等东部地区都结合各自的优势，紧盯脱贫攻坚目标，为打赢脱贫攻坚战作出积极贡献。

五、经验启示及政策建议

(一)经验启示

第一，彰显了中国政治制度的优势。大规模、长时间开展东西扶贫协作，并取得巨大成就，彰显了中国共产党集中统一领导的制度优势，彰显了积极发挥有为政府和有效市场协同作用的制度优势。一方面通过政府干预，最大限度避免市场配置资源中出现不利于贫困人口发展的现象，使西部贫困人口能分享发展带来的好处;最大限度突破发展条件的约束以吸引东部企业和投资、加快西部脱贫步伐。另一方面，在扶贫协作特别是产业帮扶、劳动协作、消费扶贫过程中，尊重市场规律、注重发挥市场作用，以培育西部地区内生动力、构建长效脱贫机制。

第二，体现了国家治理效能提升。东西部扶贫协作不仅是扶贫和区域协调发展战略，更是一场国家治理革命。区域间的干部交流、互学互助，央地之间、地方之间良性互动提升了西部地区的治理能力。东西部扶贫协作实现了大规模、制度化的财政横向转移支付，提升了国家财政治理能力。县级、乡镇级、村级结对帮扶，帮助不少西部贫困地区提升了基层治理能力。

第三，为共同富裕探索了治理路径。东西部扶贫协作瞄准西部薄弱环节、开展精准施策，极大缓解了新时代中国区域发展不平衡、西部发展不充分的矛盾。东西部扶贫协作推进东部产业向西部梯度转移，高效整合西部地区资源禀赋，实现产业互补、人员互动，技术互学，观念互通，作风互鉴，实现了东部与西部、发达与落后的协调互补、共同发展。

第四，为形成新发展格局奠定了坚实基础。东西部扶贫协作加强了区域合作、促进了要素双向流动、优化了产业布局、提高了西部贫困地区的发展水平和贫困群体的收入水平，并将西部贫困地区更多纳入了国内大循环、提高了对外开放度，为充分发挥中国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局奠定了坚实基础。

第五，为发展中国家实现2030年消除绝对贫困目标提供中国方案。精准扶贫中的东西部扶贫协作为发展中国家实现2030年消除绝对贫困目标提供了中国方案，贡献了中国智慧。一方面它创造了一国内大规模、体系化、制度化横向转移支付、技术援助、人才交流进行扶贫开发的新模式，为全世界发展中国家提供了消除绝对贫困的新思路。另一方面，结对帮扶、产业带动、劳务协作、消费扶贫、互学互助、社会参与等东西部扶贫协作中的具体措施，也可通过双边多边合作向更多发展中国家推广，形成可扎实推进的南南合作减贫项目。

(二)政策建议

东西扶贫协作机制其制度内涵和深刻影响已经远远超越了扶贫协作的范畴，“十四五”期间要继续坚持和完善东西部协作机制。

一是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需做出四个衔接。对象衔接：东西部协作的对象要瞄准农村低收入人口和欠发达地区，促进低收入人口收入增长速度高于全国平均水平，欠发达地区经济增长速度高于全国平均水平，缩小城乡发展差距。机制衔接：立足新发展阶段，从脱贫攻坚机制向乡村振兴机制转型，重点加强欠发达地区乡村基础设施、公共服务、生态建设，以及产业链供应链的现代化升级转型。理念衔接：贯彻新发展理念，从扶贫协作向发展协作转型，立足全国产业链供应链空间优化配置，发挥东西部要素禀赋和比较优势，形成更大范围的发展协作。格局衔接：从全面建成小康社会“三位一体”东西扶贫协作格局向“双循环”新发展格局下的东西部协作转型。

二是接续深化东西部协作机制。产业协作：旨在提升欠发达地区产业链供应链现代化水平，用东西部地区的资金、人才、科技、数据等要素，促进西部地区加快发展，东西部地区协同协调发展。消费协作：促进欠发达地区融通国内消费大循环，借助东部地区发达市场，带动西部地区农特产品融入国际大循环。人才协作：进一步加强互学互助，干部挂职交流和人才支持，推动欠发达地区基本公共服务均等化。生态协作：贯彻新发展理念和区域协调协同发展机制，建立跨区域生态补偿机制，探索东西部协作实现碳中和的合作机制。乡村建设：推进欠发达地区数字乡村建设和社会治理，结合产业整合、文旅融合、城乡融合，利用东部地区的优势，推动欠发达地区乡村建设迈向更高水平。

三是探索东西部协作新机制。探索新格局下的区域协调发展新机制，探索新理念下的新型要素优化配置新机制，加快推动欠发达地区数字化乡村发展建议，以东部的数字技术、数字经济助推西部欠发达地区实现数字乡村振兴。

国家乡村振兴局中国扶贫发展中心组织研究

《东西部扶贫协作案例总结》课题组[①]编写

案例发布：半月谈杂志社

[①] 本文执笔人：王小林，复旦大学六次产业研究院教授;吴振磊，西北大学经济管理学院教授;吴丰华，西北大学经济管理学院副教授;冯宇坤，中国财政科学研究院博士研究生。课题组成员包括张晓颖、冯贺霞、郞有泽、王泽润、奚哲伟等20多人。

[②] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第373-374页。

[③] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第277-278页。

[④] 《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年版，第70页。

[⑤] 《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2016年版，第827页。

[⑥] 《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社单行本，2017年10月18日，第23页。

[⑦] 《近平在东西部扶贫协作座谈会上强调 认清形势聚焦精准深化帮扶确保实效 切实做好新形势下东西部扶贫协作工作》，新华网，2016年07月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-07/21/c_1119259129.htm。

[⑧] 《习近平出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话》，中国政府网，2020年3月6日，习近平出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话。