兰考，地处九曲黄河最后一道湾。历史上，兰考饱受风沙、盐碱、内涝“三害”侵扰，人民生活苦不堪言。1962年，焦裕禄同志到兰考担任县委书记，带领兰考人民战天斗地治理“三害”，留下了不朽的“焦裕禄精神”。长期以来，受区位条件和发展环境限制，内生动力不足等因素影响，兰考经济社会发展水平较低，始终未能摆脱欠发达的面貌，是开封市唯一的国家扶贫工作重点县。2014年，兰考县被确定为习近平总书记第二批群众路线教育实践的联系点，总书记两次亲临兰考指导改革发展和县域治理，兰考县委县政府向总书记立下“三年脱贫、七年小康”的军令状。经过三年拼搏奋斗，2017年3月河南省政府宣布兰考县经过严格的评估验收，正式退出国家贫困县序列，成为全国率先脱贫的县。摘帽后兰考接续推进“稳定脱贫奔小康”，取得显著成效。受国务院扶贫办委托，我们组建专家团队，分别于2017年4月、6月，2018年11月和2020年10月，“四访”兰考开展调查总结研究，试图完整理解和呈现兰考脱贫奔小康的历程与成效、做法和经验。
一、兰考之变
“四访”兰考的跟踪研究过程中，专家团队最为突出的感受是，兰考的变化是全面且深刻的，在每次调研中，专家组总会收获新的激动、感动和触动。
这些激动、感动和触动首先来自于精准扶贫精准脱贫的“兰考速度”和“兰考质量”。2014年“建档立卡”之初，全县有贫困村115个，贫困人口23275户77350人，贫困发生率10.2%。至2016年底，兰考贫困发生率就下降至1.27%，具备了贫困退出的条件，两年时间成功减贫七万余人，不得不说是减贫治理的“兰考速度”，而这背后无疑是“中国之制”的有力支撑。成功实现脱贫摘帽以后，兰考不松劲、不松懈，继续坚持以“稳定脱贫奔小康统揽经济社会发展全局”，着力提升脱贫质量，巩固拓展脱贫成果，接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。2017年底兰考贫困发生率降至0.89%，2018年底进一步降至0.74%;至2019年底剩余未脱贫户3户10人，当年全县完成生产总值389.9亿元，同比增长8%，一般公共预算收入25.2亿元，增长17.3%，“建档立卡”贫困人口人均纯收入达到12124元，比“摘帽”时的5421元增长6703元;至2020年11月最后3户10人成功脱贫，标志着兰考兑现了“三年脱贫七年小康”的“军令状”，实现了“不落一人”的全面小康。
表1 兰考县2014-2020年脱贫人数和贫困户退出户数
这些激动、感动和触动还来自于几年间兰考县域发展面貌日新月异的巨大变化，以及高质量发展体系初具雏形。“三年脱贫七年小康”的拼搏奋斗历程中，兰考县域经济体量迅速扩大，财政收入持续增长，经济结构明显改善，新型城镇化有序推进，农民生活水平稳步提高。全县国民生产总值由2014年的213.95亿元增长到2019年的389.87亿元，年均实际增长9.61%(见图1);三次产业结构由2014年的17.4:47.1:35.5调整为2019年的14.9:45.3:39.8(见图2)，初步形成了以品牌家居、绿色畜牧、循环经济三个主导产业和智能制造、文旅培训两个特色产业为核心的产业体系。对照《河南省市县经济社会高质量发展考核指标办法》，兰考县有12项指标优于河南省平均水平。2019年民间投资、技术改造投资占固定资产投资比重为91%，同时期河南省平均水平为71.2%，而全国平均水平为62%。随着县域经济的发展，兰考财政实力不断增强，2013年一般公共财政预算收入仅为9.3亿元，至2019年公共财政预算收入达25.83亿元，年均增速为23.41%，列开封市第2位。在城乡协调发展方面，兰考县域城镇化率由2014年的33.1%增长到2019年的43.59%，居河南省第8位，提高幅度居于河南省首位;农村生活垃圾村庄有效治理率达到100%，居于全省第一位，高于河南省平均水平7个百分点，高于全国10个百分点。农村生活污水处理率41.13%，同时期河南省为23%，全国为22%。参照全面建成小康社会评价体系，兰考县人均GDP比2010年翻一番目标已经实现，是2010年的2.7倍。服务业增加值占GDP比重超过45%目标值，恩格尔系数为30.2%，低于35%既定目标。城乡居民收入比为2.1，优于既定2.8的目标值，农民人均可支配收入由2014年的7545.2元增长到2019年的13126元，农村人均收入增速显著快于城市人均收入增速(见图3)。城乡居民人均住房面积达标率为64.2%，高于60%的既定目标。医疗保险、卫生发展指数、高中阶段毛入学率、5岁以下儿童死亡率、农村自来水普及率、政府负债率、廉政指数、农村贫困人口累计脱贫率、城乡生活垃圾无害化处理指数、基层民主参选率、每万人拥有律师数、“三站一馆”覆盖率、广播电视综合人口覆盖率、单位GDP能耗及城市建成区绿化覆盖率等指标优于原定目标值。
图1：兰考县、开封市、河南省生产总值增涨速度(2013-2019)
图2：2013年和2019年兰考县三次产业比重
图3：兰考县城镇居民和农村居民人均可支配收入增长速度(2014-2019)
在县域经济快速高质量发展的同时，兰考县各项基础设施建设和社会事业发展取得长足进步。2013年至2019年干线公路优良率年均保持在90%，农村公路年平均好路率保持在84%，交通货运、客运运输量均呈增长趋势，2019年货运运输量、客运运输量分别为1606万吨和515万人。全县教育体系进一步完善。各类学校数和在校生数均有显著增长且各阶段教育体系完备，2019年普通高中、初中、小学、特殊教育、幼儿园在校人数分别高于2013年5431人、2469人、14352人、278人和26364人(见图4)。医疗卫生事业显著改善。2019年全县共有医疗卫生机构 33 个，共有卫生技术人员 5960人，其中临床医生 2095 人、注册护士 2185 人、药剂人员 223人、技师 406 人、其他卫生专业人员 1022 人，现有病床 6003张。此外，2013-2019年兰考县在每十万拥有的卫生技术人员数量方面显著高于开封市和河南省数量(见图5)，医疗卫生水平较高。县域社会保障体系建设基本完善。2019年城乡居民医保参保人数 79 万人，参合率达到 98%，其中城乡养老保险参保人数(见图6)、工伤保险参保人数、生育保险参保人数均呈增长趋势。
图4：2013-2019兰考县各类学校数和在校生数
图5：2013-2019年兰考县、开封市、河南省每十万人拥有的卫生技术人员数量
这些激动、感动和触动同时来自于在三年脱贫、七年小康的拼搏奋斗中，兰考县域治理体系和治理能力现代化迈出了坚实步伐。在调研组对兰考研究的“备课”中，遇到一则故事令人深思。2009年河南省委政研室一位同志带队到兰考调研后认为，当时的兰考谋发展、谋事业热情不足，工作缺乏思路和方法;不愿干、不敢干、不会干的懒散状况和畏惧心理，以及眼高手低的做派普遍存在，组织干部群众到外地考察，“听了不信，看了不服，回来不干” [①]。而在专家团队几轮对兰考脱贫攻坚期间引进企业的走访中，听得最多的是之所以选择落户兰考，除了当地的资源特色之外，最吸引人的是兰考政府对企业服务做得好。TATA木门兰考负责人谈到，从立项建设到开工运营，仅仅用了三个月的时间，这在企业发展历史上是最快的速度。而今每个落户兰考的企业，都有首席服务官，企业吹哨部门报到的机制已经日趋完善。这些变化是近年来兰考着力推动“商事制度”改革的成果，“放管服”改革，优化营商环境，为兰考引进了一个又一个带贫企业，也促进了县域产业体系高质量发展，更推动了政府治理、市场治理水准的提升。在兰考，县域各项工作都是围绕着“三年脱贫、七年小康”目标展开，通过不断改革创新，破除体制机制障碍，激活生产要素，营造良好发展氛围的过程中，长期困扰县域治理的难题有了新的突破。几年来，兰考围绕着抓落实，推动督查体制改革，行政效率显著提升;围绕着服务发展，推动商事制度改革、农村产权制度改革，市场主体活力明显增强;围绕着保障民生，推动社会服务和社会治理创新，基层治理体系持续完善，服务能力不断提升。可以说，脱贫攻坚对于兰考而言，也是一场县域治理体系现代化和治理能力提升的攻坚战，这一过程中，党的建设作为一条红线贯穿全局全程，政府治理、市场治理、社会治理各领域都取得了突破性进展。
这份激动、感动和触动或许最深层次是来自于调研组“四访”兰考所感受到兰考百姓的梦想和兰考干部的干劲。“初访”兰考时，蔡松涛书记在与研究团队专家座谈时打了个比方，说脱贫攻坚是推动县域治理的有力抓手，就好像“摇拖拉机”，一开始非常吃力，慢慢带动引导才能逐步转起来，但“发动机”转起来以后，大家都习惯了高标准、高要求，谁都停不下来了，真正实现了“干部抢着干、群众比着干”的势头逐渐起来了。在后面三次兰考调研中，很多干部在访谈中都是在介绍接下来打算咋干。调研中，我们在仪封镇代庄村见到了返乡创业的代玉建书记，他最早回到村里，动员村民发展生产，大家心里都有顾虑。代玉建就自己先种，种起来当年就挣了钱，村民们的热情一下就点燃了。现在的代庄，家家户户都在想着怎么把大棚管理好，产业发展好。而乡镇干部则已经开始思考，兜里有钱了并不是说村里就和谐了，社会风气就好了。到村调研的郭芳书记告诉我们，仪封是“封人请见夫子”的故地，深受儒家思想浸染，民风淳朴，我们要让这种良好的乡风民风能够传承和弘扬，让孩子们从小就有好环境、好榜样。行走在代庄的寻常街巷，车来人往，无一人按喇叭催促行人。红庙镇的李青书记说乡镇工作就是服务，服务老百姓的需要，服务企业和市场主体的需求，这就要求全面加强服务型政府建设，为此红庙镇每家每户、每个企业都张贴着乡村干部的通讯录，村里矛盾少了，企业经营更顺畅了。而驻扎式调研组说，杜寨村的李永健书记跟组员聊起“数字农业”，希望通过“互联网+数字农业”的形式，推动杜寨的蜜瓜产业进一步转型升级，按照社区支持农业的形式发展订单化的生产，让蜜瓜产业能够搭上数字经济的快车。有这股劲儿，兰考明天肯定会更好。
二、兰考之干
缘何兰考能够高质量兑现“三年脱贫、七年小康”的承诺，缘何在短短数年间，兰考县域发展、县域治理诸领域，以及兰考的干部兰考的人发生了如此激动人心的巨大变化?解答这一问题，构成了专家团队开展兰考总结研究的核心关切。在反复求索之后，我们相信在兰考听得最多的朴素字眼或许蕴含着最为深邃的答案。是的，“兰考之变”源自兰考之“干”，“想干”、“会干”和“实干”。
(一)想干
2014年3月，习近平总书记视察兰考时提出了著名的“兰考之问”——“我们要深入思考一个问题：焦裕禄在兰考工作时间并不长，但给我们留下了这么多精神财富，我们应该给后人留下什么样的精神财富?”“兰考之问”是触及灵魂的，引起兰考县委班子深刻自省，原兰考县委书记王新军同志追问到，焦裕禄书记离开已经50多年了，但为什么兰考依然顶着贫困县的帽子?党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫工作，将脱贫攻坚摆在治国理政突出位置，中央对贫困县的支持力度前所未有，习近平总书记又亲自联系兰考，兰考的发展机遇可谓千载难逢，如果不能真正学习和弘扬焦裕禄精神的实质，如果不能找回干群一心、战天斗地的壮丽情怀，何以抓住机遇乘势而起，摆脱贫困实现全面小康?何以告慰焦裕禄老书记的凝视和守望?何以给习近平总书记交上合格答卷?
消除贫困，首先要消除思想上的贫困。解决干部思想认识的问题，成为兰考求解“兰考之问”的第一步。不可否认，兰考曾经存在着消极懈怠的思想，守着焦裕禄精神这份宝藏，却仅仅把它当成索取外界帮扶的“资本”。要想真正摆脱贫困，只有从根本上转变观念，学透用好焦裕禄精神的实质。兰考县委县政府班子在学习上“下足了笨功夫”，时任兰考县委书记蔡松涛同志说，以我们学习《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》为例，我们县委县政府成员集体研读，逐字逐句学，从中国扶贫开发的历程开始学，从基础理论基本概念开始学，真正做到搞懂弄通，从而深刻理解习近平总书记关于扶贫工作重要论述，理解中央的决策部署，形成了正确的认识才能够激发正确的行动。通过多轮深入的集体学习，兰考县领导班子深刻认识到，脱贫攻坚是补齐县域发展短板实现全面小康的根本途径，更是通过精准扶贫转变干部作风、锤炼干部队伍、密切党群干群关系，夯实党的执政基础、实现“两个一百年”奋斗目标的战略安排。对于兰考来说，实现脱贫奔小康，回应兰考人民之盼，迎来了难得的历史机遇，但只有实干、苦干，练好“内功”，才能将外部机遇转化为实实在在的发展成果，才能不负重托、不负时代、不负人民。此后，兰考通过专题党课、以会代训、标兵示范等多种形式带动全县干部提高认识，鼓励干部认真学习、主动学习，做到科学认识入心入脑。访谈中，一位驻村干部谈到这种学习和实践给自己思想带来的转变：
开始阶段，我们基层干部面对精准扶贫的高要求、成倍增加的工作、不断叠加的政策举措，也出现了不理解、甚至抵触的情绪。但随着工作的持续推进和学习的不断深入，我们逐渐认识到加强学习、积极实践才能不断提升我们的本领，把工作做好，而当我们把事情做成了，这种成就感是很强烈的。(20181129)
统一全县干部的思想，无疑是下好了“先手棋”。随着脱贫攻坚往纵深推进，兰考始终坚持以习近平总书记关于扶贫工作重要论述和习近平总书记关于兰考工作讲话精神作为全县干部的思想指引和工作的根本遵循。用兰考干部熟悉的一句话说：“当脱贫攻坚遇到困难时，当工作打不开局面时，当遇到新情况新问题时，就从总书记的重要论述中找方向、找方法、找标准。只有这样，脱贫攻坚才能始终沿着正确方向前进，才能取得让群众满意的脱贫实效。”回望兰考“三年脱贫七年小康”的历程，这条思想线索是清晰可见的。正因为有了正确的思想引领，工作才能沿着正确的方向前进。
“想干”不仅要有思想的革新，更要有制度的保障。为了在脱贫攻坚过程中，保持和不断激发干部队伍的谋事干事热情，兰考在全县科级和后备干部中选派驻村工作队，把脱贫攻坚作为培养和锻炼干部的主战场，以脱贫攻坚实绩为依据开展标兵评选，作为提拔任用干部的主要依据。脱贫攻坚是政策导向、服务导向的，是“实践着”的“以人民为中心”的发展。“想干”还要解决干部能力的问题，兰考坚持“以学习指导实践”，通过提高各级干部的政治站位，深刻理解打赢脱贫攻坚战的重大意义，通过系统学习精准扶贫的政策理念和政策体系，指导县域各项工作有序开展。在每个时间节点上，在每个岗位上的工作人员，能够理解自身当前工作对于整个县域脱贫攻坚大局的作用与意义，能够在实践中有基本遵循，形成工作标准。另一方面，“以实践促进学习”，鼓励干部在实践中体认和深化对脱贫攻坚战略意义、对精准扶贫理论方法的认识，在遇到困惑和疑难的时候，通过进一步学习促进工作方式的优化和改善。这一过程中，各级干部通过科学运用精准扶贫的工作方法，感受到了国家精准扶贫政策体系和治理体系安排的科学性，感受到了老百姓实实在在的满意和认同。
村级组织是脱贫攻坚的“一线阵地”。让村干部“想干”从而成为村民脱贫增收的领头人，是打赢脱贫攻坚战的重要保障。但村级组织软化、干部老化、思想固化、能力弱化是精准扶贫之初乡村基层组织面临的突出困难。兰考利用村级组织换届契机，选优培强村委班子，持续整顿薄弱涣散村;借助多种形式培训，强化村干部能力;效仿焦裕禄书记带领兰考人民治三害的做法，重树“四面红旗”，开展脱贫攻坚、基层党建、产业发展、美丽村庄“四面红旗村”评选活动，每评上1面红旗，对村干部精神上有鼓励、绩效上有奖励，实现了干与不干不一样，干多干少有区别，逐渐打造了一支政治素质过硬，带动能力突出的村干部队伍。
想干，还要找回那种“兰考人民多奇志、敢叫日月换新天”的精气神，要让这种精气神再次浸润兰考百姓的心灵。精准扶贫之初，一些贫困户“等、靠、要”思想严重，发展的愿望和动力不足，“干部忙着干、群众坐着看”让扶贫工作队非常着急。驻村调研的蔡书记跟工作队讨论，看看能不能想出个好的法子，集思广益之后，兰考以开展“五不五有”为标准的“春风行动”为方法，由扶贫干部带着贫困户改善生产生活环境，从而增进其发展信心;通过开展“五净一规范”让群众养成良好生活习惯;通过干部带头、典型示范，激发贫困户发展愿望，举办“幸福讲堂”“夜间会”、干劲评比活动等，让群众看到希望、增强干劲，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。干部持之以恒的关心和主动，逐渐换取到贫困户的感动、互动和行动。随着国家各项政策落实，老百姓生活蒸蒸日上，如何搞好生产，成了村里面最多讨论的话题。张庄村的申书记说，以前村里开会搞技术培训，要发钱发物苦口婆心做工作，贫困户才很不情愿地来，现在都是一有通知就按时参加，还常有主动打听啥时候有培训。
(二)会干
县域是脱贫攻坚的一项战场。在“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫开发管理体制中，县一级要因地制宜，找准发展路子，要统筹资源、统筹力量推动政策落实、项目落地，要坚持因村因户精准施策，才能扶到点上、扶到根上。可以说，只有“会干”才能让兰考抓住脱贫攻坚的机遇，让好的发展环境，转化为脱贫奔小康的真切成果，赢得人民满意。
统揽全局。脱贫攻坚是一项系统工程，补短板、强能力、实基础，涉及到多维度的需求要有效回应，聚合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫力量，需要形成统筹协调的“大扶贫格局”，此外还要将县域治理与精准扶贫有机结合，以县域发展带动精准扶贫，以县域治理促脱贫攻坚。可以说，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局是打好县域脱贫攻坚战的必然要求。兰考从思想认识、组织力量和发展实践三个方面落实统揽全局的“系统思维”。在思想认识方面，全县牢固树立脱贫攻坚是兰考的头等大事和第一民生，所有工作都服从服务于脱贫攻坚的观念。在组织力量方面，建立“书记县长负总责、四大班子齐上阵”的工作机制。按照“五级书记”抓扶贫重要指示精神，书记、县长带头深入一线研究解决各类问题。分管县领导召开周例会研究落实本领域工作，下发一周重点工作安排，为乡镇(街道)、驻村工作队提供工作抓手和遵循。各乡镇(街道)党(工)委书记带领责任组长、村支部书记、村主任、驻村工作队员，入村走访建档立卡户，掌握实情，排查问题，完善提升。在发展实践上，以习近平总书记“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”的重要论述为指引，做好县域发展和脱贫攻坚的谋篇布局。围绕“把强县和富民统一起来”，深入研究供给侧结构性改革，因地制宜找准选好产业发展路径，培育壮大品牌家居制造、绿色畜牧、循环经济3个主导产业，形成城乡统筹、一二三产融合发展的产业体系，带动贫困群众增收致富;围绕“把城镇和乡村贯通起来”，坚持走具有地方特色的新型城镇化路子，在脱贫攻坚中同步推进城乡统筹发展，以城乡面貌的大改变提振发展信心、展示脱贫成效;围绕“把改革和发展结合起来”，集中精力以改革创新释放发展活力，积极推进民生事业建设，着力构建县域改革体系和公共服务体系，群众的认可度、满意度、幸福感大幅提升。
精准方略。精准扶贫精准脱贫的基本方略是打好脱贫攻坚战的根本方法。在实践层面，核心是解决好“四个问题”。
摸清底数，把握需求，才能对症下药，精准施策。但长期以来，基层扶贫工作存在“底数不清、情况不明”的问题，做好“建档立卡”是新时期国家层面的扶贫工作重大部署，在整个精准方略体系中具有基础性的意义。在工作开展之初，兰考也走过一段弯路，识别质量不高。这不仅影响后续工作开展，老百姓看在眼里，也心存质疑，认为一切都还不是老样子，走走过场而已，有关系的有好处、会哭的娃儿有奶吃，从而对驻村工作队和村干部的信任反倒多了裂痕。可以说，这种情况持续下去的话，不仅精准方略难以实现，更进一步踏入了“塔西佗陷阱”。为了提升建档立卡质量，解决好“扶持谁”的问题，兰考强化对扶贫干部的培训，严格按照国家、河南省关于建档立卡贫困人口的标准条件，采取“四议两公开”的方法，对全县的贫困人口先后开展4次精准再识别。本着实事求是、有错必纠的态度，结合大数据比对，逐村、逐户、逐人“过筛子”，集中将精准识别结果及时录入贫困户建档立卡信息系统，同步建立“一户一档”，为实现精准脱贫奠定基础。经过多轮严格细致的“回头看”，“扶持谁”说清楚了，老百姓也从一开始的质疑、观望、拒斥，逐渐理解和接受扶贫干部。可以说，做好精准识别，迈出了走出“塔西佗陷阱”的第一步。
政策如何落实到村到户?驻村工作队和村两委是关键。在兰考，驻村工作队是政策的宣传员、服务的快递员，还是政府的信息员和创新的实验员。从脱贫攻坚岗位上成长起来的“标兵”都非常怀念驻村的岁月，那段日子与村民朝夕相伴，话家常、聊生产，同吃同住同劳动，看贫困户和村里需要什么，谋划村里咋发展，咋能搭上县里的主导产业快速发展的列车，是驻村工作队和村干部最关心的事情。惠安街道的刘艳艳在脱贫攻坚中成长为“焦裕禄式的好干部”，村民碰上什么难事都爱跟她唠唠。当她初到李寨的时候，这个村还是个有名的薄弱涣散村，村委班子年龄大，村民之间矛盾多。村里面不团结，发展自然受影响，刘艳艳走村串户了解情况，化解矛盾，带头清理房前屋后杂物、土堆，带头开展“三捐”，一年多下来，村民关系和善了，村委干部心齐了。刘艳艳跟村里一起谋划脱贫，跑部门、跑乡镇、跑农户，只为项目能落地，村里村民能得实惠。在兰考，脱贫攻坚奔小康期间，工作队从115支到454支，一茬茬干部奔走在乡间、村头，把各部门、各行业的扶贫资源和政策，传递到各个贫困村和贫困户。正是他们的工作，把贫困村户实际需求和国家政策扶持更紧密地衔接在一起。
驻村工作队之所以有干劲，能够跟村里一起根据村里的实际需求来谋划发展，得益于“四到县”改革的实施。在以前，村里面的工作实际上很被动，等着被安排项目，想做的事情做不了，安排的项目不一定需要，一定程度上政策供给和政策需求的错配是影响发展的重要原因，甚至有的村为了落实项目，背上了沉重债务，影响了干群关系。为了做到项目安排精准和资金使用精准，解决好怎么扶的问题，2013年中央颁布文件(2013年25号文件)要求扶贫项目审批权下放到县，实行责任、权力、资金、任务“四到县”制度。兰考的驻村干部和村两委之所以有谋项目谋发展的热情，正是得益于这项重大改，特别是在兰考县，脱贫攻坚期间进一步将资源配置重心下移，建立了“先拨付、后报账，村决策、乡统筹、县监督”的资金分配运行机制，运用“四议两公开”的方法，由村委自主决定实施项目，实现了贫困村和贫困户从“等安排”到“拿主意”、从“受益对象”到“业主”的转变。县一级则利用整合涉农资金试点县的政策优势，进一步巩固和完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，专项扶贫将扶贫对象细化分类，在整合各类项目资金和措施，对不同类别的群众制定了12项有针对性的具体帮扶措施，为工作队提供了有效工作抓手;行业扶贫由纪检监察部门牵头负责，扶贫办厘清行业扶贫各部门的职责任务，实行清单式台账化管理，确保基础设施建设和公共服务落到实处。可以说，能够实现“滴灌式”的扶贫作业，因村因户精准施策，正是新时期脱贫攻坚制度体系变革和扶贫干部与贫困群众同心协力共同作用的结果。几年下来，村里基础设施、公共服务、人居环境发生了明显的变化，有劳动能力的建档立卡户都有了致富增收的产业项目，弱劳动力和无劳动力家庭也得到了政策兜底的保障。实现脱贫摘帽，逐渐有了坚实的基础。
回过头来看精准扶贫，真要下一番绣花功夫。但对于兰考的扶贫干部来说，老百姓生活有了改善，走村入户，家家都在像亲人般打招呼，过程中的辛苦也是甜蜜的。精准方略不仅是解决新时期农村贫困问题的根本方法，实践精准扶贫精准脱贫基本方略的过程，也是增进干部群众观点、转变干部作风、提升干部能力、密切干群关系的过程。调研中，我们走访了多位走上领导岗位的驻村工作“标兵”，他们不约而同地表示，精准方略给了干部农村工作和群众工作的方法，扶到点上、扶到根上，才能扶到心里，这些理念和方法对于做好新时代乡村工作同样具有根本性意义。
提高质量。消除绝对贫困是执政党对人民的郑重承诺，脱贫质量好坏关乎能否践诺，关乎人民的满意和认可。成功脱贫摘帽不是终点，不能有丝毫“歇脚缓劲”的思想。2017年4月，研究团队“初访”兰考的时候，有幸参加了兰考县“稳定脱贫奔小康誓师大会”，会议在兰考体育场举行，参会人员超过7000多人，全县部门和乡镇干部、所有村村两委干部、所有驻村工作队队员都参与了会议。这种开会的形式，在兰考脱贫奔小康过程中，也是一项“创造”，无论是线上开、还是线下开，其目的在于将中央的声音、县委县政府的政策部署直接传递到脱贫攻坚实践的“前沿阵地”，最大限度减少逐级传达带来的信息损耗与失真。会上，时任兰考县委书记蔡松涛分析了脱贫摘帽的成绩，更强调指出，虽然取得了脱贫攻坚的胜利，但全面建成小康社会路上，兰考仍然面临众多挑战。表现为：经济总量偏小、综合实力不够强，城乡居民可支配收入仍低于全省平均水平近37%，主导产业竞争力还没有完全形成，对发展的支撑作用还没有充分发挥;城镇化水平偏低，城市功能还不完善，镇村建设相对滞后，现代服务业刚刚起步，城乡一体化发展任务艰巨;教育、医疗、养老等民生事业还需大幅提升，公共服务供给能力还需进一步加强。特别是整体脱贫之后，部分群众脱贫基础还比较脆弱，农民年人均纯收入低于4000元的还有近2万人，因灾因病因学返贫随时可能发生;未脱贫人口中丧失劳动能力和无劳动能力的占70%，政策兜底任务还很重;贫困村、非贫困村产业发展不均衡，集体经济还比较薄弱。这些问题是兰考县急需补齐的工作短板，更是全面建成小康社会的关键制约。同时，兰考面临着重大的发展机遇，兰考政治优势明显，是国家新型城镇化综合试点县、全国普惠金融改革试验区、全省改革发展和加强党的建设综合试验示范县等，政策优势叠加、发展空间广阔;省委、省政府深入推进“三区一群”建设，全面融入国家“一带一路”建设，为兰考融入全省、全国和全球发展大局创造了难得的历史机遇。可以说，兰考稳定脱贫奔小康的任务依然十分艰巨，同时面对重大发展机遇和政策利好，发展机遇稍纵即逝，保持脱贫攻坚阶段形成的良好发展态势，稳步实现全面建成小康社会目标，容不得丝毫懈怠。
清醒的认识，带来了有力的行动。脱贫摘帽后，兰考坚持以稳定脱贫奔小康统揽经济社会发展全局，在巩固拓展脱贫成果过程中不断提升脱贫质量，探索建立脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。特别是，思想上不松懈，政策上不松紧，除了继续坚持“书记县长负总责、四大班子齐上阵”的工作机制，兰考进一步完善“支部连支部”的组织架构，各行业部门、各乡镇配备了专职的扶贫力量;在发展实践上，继续坚持“三起来”思想指引，着力推进县域产业体系高质量发展，以品牌家居、绿色畜牧、循环经济三个主导产业和智能制造、文旅培训两个特色产业为载体，围绕一二三产融合发展，形成了“龙头企业做两端，农民群众干中间，金融扶贫惠全链”的产业带贫模式，增强带贫能力;持续推进新型城镇化，统筹中心城区、乡镇(重点乡镇和一般乡镇)、乡村的产、城、人贯通，基础设施贯通和公共服务均等化，持续推进县域改革破除制约发展的体制机制障碍。
围绕着剩余贫困人口脱贫，不能“一兜了之”，继续践行精准方略是根本。针对剩余贫困人口多是弱劳动力、资本和技能储备都非常有限的情况，兰考进一步选准带贫产业，不遗余力促进就业，形成了“5+5”的产业就业帮扶政策，提升其增收能力。按照中央“四个不摘”的要求，明确责任、优化政策、建章立制确保稳定脱贫。可以说，坚持“四不摘”不仅是提升脱贫质量的必然要求，也是兰考驻村干部和村民的心愿，几年驻村下来，村里面产业从无到有，老百姓生活较之以往有了明显提高，但基础还是很弱，也还有没脱贫的户。队伍一撤，工作没有延续性，好的势头得不到延续，不仅前期成果付诸东流，大家看着都觉得可惜，而且也对不起乡亲们的信任和支持。“稳定脱贫奔小康”时期，工作队任务依然十分繁重，工作依然十分繁忙，但大家都有干劲，认为这事值得干、应该干。为了干部能够更好适应新的工作要求和新的发展形势，县里面也系统部署着力提升干部的“政治本领”、“学习本领”、“科学发展本领”和“改革创新本领”，强调要在学习和实践的循环往复中，将各项工作有序推进，同时磨砺和提升干部的工作能力。
经过全县干部群众的拼搏奋斗，兰考“五个衔接”深入推进，可持续发展迈出坚实步伐。围绕着产业发展从有到优，兰考相继引进了恒大、正大、光大、富士康、禾丰、首农等国内外龙头企业，持续培育壮大品牌家居制造、绿色畜牧、循环经济三个特色产业体系，城乡统筹、一二三产融合发展的产业布局基本形成，活力日益突显，逐步形成了县域高质量发展的产业体系，对贫困人口增收形成有效带动。同时，通过健全农业社会化、电子商务进农村、农业技术服务体系，围绕“三品一标”，打造名优品牌，培育了一批特色鲜明、质量稳定、信誉良好的本地知名农产品品牌，特色产业核心竞争力明显提升。
调研组“四访”兰考，正值各乡镇推进新一轮人居环境整治行动，为了服务“全域旅游”发展，希望能够做到家家户户“开门见绿”，生活在花园式乡村中，这样就需要拆掉各家各花的院墙。让调研组深感震动的是，各村的工作推动的都十分顺利，甚至有的村只用了两天多时间，村民就自主完成了拆墙工作。好奇心驱使我们到村民家里了解情况，村民告诉调研组，这几年村里面貌变化很大，生活垃圾统一收集处理，生活污水得到有效治理，家庭厨卫环境明显改观，大家都舍不得破坏村里面干净整洁的环境。发展“全域旅游”，拆了院墙，建起花园、果园，村子肯定更美，发展生产的路子也更宽了，更重要的是，咱们信得着，只要跟着好好干，生活一定越来越好。确实，前后比较，兰考的村子变化真可谓日新月异。记得在2017年两次调研，我们了解到兰考小宋乡通过移风易俗，红白喜事简办新办，为整个乡老百姓每年节约数千万人情开支便颇为感慨。此后的“三访”、“四访”兰考，每每都有新事物吸引课题组的目光，“兰考文明户”、“一中心四平台”、“一警一堂一中心”、“一约四会”，共同构筑起兰考乡村社会“自治、法治、德治”相结合的新型治理体系，让兰考乡村在脱贫奔小康口袋富起来的同时，精神世界也在不断丰满。
(三)实干
想干、会干，更要“实干”。兰考之干还体现在“实干”，体现在坚持学习研究、坚决落实中央决策部署，严肃脱贫攻坚督查落实，切实解决“最后一公里”问题的扎实作风;体现在坚决反对官僚主义、形式主义，用全面深化改革的办法推进县域治理体系现代化为脱贫攻坚保驾护航。
督查落实。长期以来，政策执行的“最后一公里”问题，是制约公共政策效能的突出问题之一。科学设计的政策体系和精巧设计的治理体系，如果不能有效落实、有效运转，依然无法解决实际问题。脱贫攻坚过程中，政策执行的最后一公里问题，主要有几个方面的原因，其一，县一级政策“再设计”能力薄弱，决策科学性不够，导致政策不适合贫困社区和贫困人口的实际需求。其二，配套改革不到位，机制没有理顺，干部有干事热情，但缺乏解决问题的资源、能力和手段，表面上看高度动员，下了一番功夫，但形式多于实质，解决不了实际问题。其三，各项政策措施设计合理、改革布局完备，但督查落实不够，无法形成有效的监督的激励。
国家精准扶贫的各项政策部署，县域出台的各项具体措施，能够落实到位，最终体现为贫困人口实实在在的获得感，体现为家庭经济面貌的改变和对政策的满意与认同，抓好落实都是关键环节。调研中，通过深化督查体制改革强化“抓落实”的兰考实践给课题组留下了深刻印象。用兰考干部的话来说，县委县政府“会用督查、善用督查”是各项工作保质保量完成的关键因素。兰考在既有县委、县政府督查机构的基础上，成立了专门的督查局。从职能设置上，授予督查局督促检查、督查调研和综合考评三项职能，授予阅文参会、随同领导调研、组织协调、直接汇报、通报问责、综合考评、奖惩建议、任免建议八项职权。这些创新让督查局在促进工作落实、发挥参谋助手、主动协调联动、行政效能问责等方面发挥了重要作用，真正成为工作落实的助推器、领导决策的参谋部、沟通上下左右的桥梁和纽带、推动工作作风转变的利剑。围绕着脱贫攻坚工作有序推进，督查局与各部门、各乡镇签订目标责任书、建立工作台帐，定期检查，对于落实不到位的，限期整改。县委县政府根据督查结果评价各单位工作，有力促进了脱贫攻坚各项部署有序落实。同时，兰考督查局还具备督查调研、工作协调等职能，对于地方落实工作中遇到的难题，积极予以协调解决，对地方政策执行中遇到的困惑、普遍问题，形成专门的调研，报县委县政府协商解决，推进政策优化和体制机制改革。总体而言，在兰考县压实责任、狠抓落实，不仅体现在层层签订责任书方面，而是反映在政策的政策执行体系以及执行体系与决策系统的关联上。科学设计、精心谋划，是有效落实的基础，同时，在政策实践的过程中，不断完善和优化政策体系，促进体制机制改革，从而形成良性运转的政策闭环。值得一提的是，兰考的督查局还成为新入职公务员培养的学校，从“家门”到“校门”再通过公务员考试进入“公门”，督查局的工作为“新人们”提供了快速成长的平台，通过在督查局的磨砺，能够更为全面地了解整个县域治理运行的基本状态，能够更为真切地感受到攻坚体制对干部能力和作风的要求，从而快速成长为能够独当一面的干部，让实干精神不断传承和弘扬。
改革创新。实干不是蛮干，不是简单的定指标、下任务，只有善用改革创新思维，实干才能出成效，否则必将陷入官僚主义、形式主义的窠臼。脱贫攻坚中，很多建档立卡户发展产业缺资金，在传统体系之下，贫困人口是缺乏抵押物、没有担保人、同时又难以授信的群体，无法享受到金融服务的阳光雨露。如何增强金融服务的普惠性，增进贫困群众的金融福祉，让金融成为助推脱贫攻坚的有力工具，是兰考脱贫攻坚期间着力推进的改革事项之一。借助普惠金融试点县的政策优势，兰考为每个村配备了金融“协管员”，由驻村工作队、村两委协力为家家户户评级授信，培育了普惠金融的社会土壤，打通了“金融下乡”的管道，据金融局的干部讲，兰考普惠金融综合融资利率(约7%)低于全省1个百分点，坏账呆账率低，近年来从未启动过风险补偿金。最值得称道的是，普惠金融体系建设不仅为金融扶贫打下了坚实基础，未来乡村振兴阶段可以想见各种适应乡村需求的产品都能够以此为基础生长出来。可以说，向改革要效益，抓改革促实干，成为兰考脱贫摘帽奔小康的基本经验之一，回顾过去几年，兰考的改革事项涉及人事制度改革、土地经营制度改革、产权交易制度改革、政企合作改革等众多领域，凡是遇到新问题，就通过扎实研究，缜密论证，推动改革创新，已经成为兰考干部的行动自觉。
三、兰考之鉴
黄河岸边看中国，兰考的巨大变化是习近平新时代中国特色社会主义思想实践的鲜活样本，是中国特色社会主义制度优越性的生动体现。这些变化体现在减贫发展的兰考速度和兰考质量，体现在县域高质量发展体系初步形成，体现在县域治理体系和治理能力现代化迈出了坚实步伐，更体现在兰考干部群众自信、奋进的“精神气”和一张张美丽的“笑脸”。兰考之变，源自兰考之干，想干、会干，加实干。谋事干事的劲头十足，在于发展有方向、有信心，在于党的十八大以来在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下开辟的“中国之治”为县域之变提供的有力支撑。
七年的拼搏奋斗历程为兑现“三年脱贫、七年小康”军令状交上高质量答卷奠定了基础。形成了可学可借鉴的兰考减贫发展模式，该模式是中国之治在脱贫攻坚以及县域发展县域治理层面的生动实践。其核心特点在于始终坚持以人民为中心的发展理念，坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，坚持精准方略精细治理的高标准，坚持实践新发展理念的高要求;将脱贫攻坚与县域发展和县域治理紧密结合，以高质量发展体系和县域治理体系现代化治理能力提升为脱贫攻坚提供有力支撑，同时在打赢脱贫攻坚战的过程中，推动县域经济高质量发展体系形成和县域治理体系完善、治理能力提升。
兰考的实践表明，践行以人民至上的执政理念，贯彻新发展理念，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，有利于破解长期以来困扰县域治理和县域发展的难题，有利于以问题为导向推动县域改革发展和稳定各项工作，有利于不断巩固党的执政基础，提升干部能力和素养。兰考减贫发展模式启示我们，中西部地区的市县坚持习近平总书记新时代中国特色社会主义思想指引，树立正确政绩观，把解决困难群众忧心事、烦心事、操心事为出发点，以回应发展不均衡不充分社会主要矛盾为切入点，加强党的领导统揽经济社会发展全局，践行新发展理念谋划好县域发展和县域治理，是实现县域高质量发展和县域治理体系治理能力现代化的有效路径。
不同于“苏南模式”、“温州模式”、“晋江模式”、“嘉善模式”等更主要是县域经济发展模式，“兰考模式”是统筹县域减贫发展与县域治理的整体性治理模式，闪耀着习近平新时代中国特色社会主义思想的光芒。要之，兰考减贫发展模式，不仅是贫困县成功实现脱贫摘帽奔小康的鲜活样本，也是新时代县域治理的有效模式，县域脱贫攻坚是伟大的发展实践，也是伟大的治理实践，对于提升县域发展质量和县域治理水平产生了重大积极效应。对于其他830多个贫困县，以及全国有贫困人口的2200个县具有较好借鉴价值，对于新时代中国特色社会主义现代化强国建设中的县域发展和县域治理具有重要启示意义。
国家乡村振兴局中国扶贫发展中心组织研究
华中师范大学课题组编写
案例发布：半月谈杂志社
[①] 《兰考：会它千顷澄碧》，《求是》，2019年第1期。
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