建档立卡为精准扶贫扣好了第一颗扣子

摘要：党的十八大以来，中国通过对每个贫困人口建档立卡(即精确建立每个贫困户档案)的方式，实现了对贫困人口的精准识别和精准管理。习近平总书记高度肯定建档立卡工作，指出“这项工作抓得及时有效，今后每一项措施都应这样抓实抓准”。通过建档立卡，实现了精准识别，精确地找到了贫困人口的致贫原因，为精准扶贫扣好了第一颗扣子。推动了精准施策，实现了“大水漫灌”到“精准滴灌”。完成了精准记录，全景展现了脱贫攻坚全过程。提升了国家贫困治理和基层治理的能力，对国家发展产生了溢出效应。回顾建档立卡的历史，建档立卡并非一帆风顺，而是经历了从“不太精准”到“基本精准”，到“比较精准”，再到“相对精准”的历程。不同阶段的工作各有鲜明的特点：2014年通过开展贫困识别、建立扶贫对象数据库，初步完成了顶层设计，为建档立卡开好了局、起好了步;2015年-2016年通过开展“回头看”实现“基本精准”;2017年-2018年通过常态化动态调整实现“比较精准”;2019年-2020年，精益求精实现“相对精准”。建档立卡的成功，是中国政治优势和制度优势的凸显，是共产党人实事求是、系统思维的结果，是各级政府不断创新探索与尝试的成果，更凝结了广大干部和群众的无私奉献，也离不开大数据等先进治理技术的支持。

关键词：建档立卡;经验案例

贫困瞄准是减贫实践的难题，只有精确地找到贫困人口，发现致贫原因，因人因户施策，确保减贫政策精准地覆盖贫困人口，才能让贫困人口得到及时的帮扶，才能提高减贫成效。2014年，中国对每个贫困人口建档立卡(即精确建立每个贫困户电子档案的方式)实现了对贫困人口的精准识别和精准管理，建立了覆盖28个省(市、区)近9000万贫困人口的大数据。同时，构建了统一的全国扶贫开发信息系统，并且实现了与公安、住建、民政、人社、残联、卫健、教育、商务等行业部门的数据交换。目前，每个贫困户档案涵盖了贫困户家庭人口情况、致贫原因、帮扶措施、脱贫成效等102条信息，记录了2013年至2020年扶贫对象及历年变化的基础信息，管理数据近228亿条。

依据这些建档立卡信息，谁是贫困人口，因为什么致贫，哪些人脱贫，脱贫成效如何，谁扶持他们脱贫，通过什么方式怎么脱的贫等等都一目了然，为精准帮扶和贫困退出提供真实依据和全程记录。正如基层干部所言，建档立卡工作是“在最不可能精准的地方实现了精准”。中国建档立卡的历程，解决了贫困瞄准难的问题，对全球减贫具有重要的借鉴意义。

一、艰辛历程

党的十八大以后，中国定下了雄心勃勃的减贫计划，要在2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。为了实现这个目标，必然要求精准识别。十八大以前，中国30多年的扶贫瞄准策略主要是以县、村等区域瞄准为主，扶贫资源主要投放到贫困县和贫困村，导致居住在贫困县、贫困村以外的贫困人口基本上得不到政府的扶持。国家统计局抽样调查显示，2001年确定的592个扶贫工作重点县中，其全部贫困人口只占到全国农村贫困人口总数的60%左右，还有40%左右的贫困人口不在扶贫政策覆盖范围内。所以，首要的任务就是精准地识别每个贫困人口，确保扶贫政策和措施精准覆盖到每个贫困人口，才能确保在2020年实现贫困人口全部脱贫。

为此，中国采取对贫困人口建档立卡的方式来确保每个贫困人口都能得到及时帮扶。通过艰难曲折的发展，中国的建档立卡实现了“从不太精准到基本精准到比较精准再到相对精准”的渐进式上升。

专栏：十八大以前建档立卡的两次探索

第一次建档立卡。2004年4月，国务院扶贫办印发《关于进一步加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作的通知》，要求从2004年开始，将2004年以来所有绝对贫困人口(年人均纯收入在683元以下)和低收入贫困人口(年人均纯收入在683-944元之间)全部纳入建档立卡之中。当年，28个省(区、市)完成贫困人口纸质档案的登记工作，共识别出贫困户2752万户、10699万人。这次建档立卡对摸清当时贫困人口分布、致贫原因分析等发挥了一定作用。但由于没有进行分省贫困人口规模控制，没有规定统一的识别程序，也没有设计数据采集软件，因此识别出的贫困人口数比国家统计局发布的2005年6432万多出4267万人，并且没有形成国家集中统一的数据库系统，难以实现信息化管理，其作用未能得到充分发挥。

第二次建档立卡。根据十七届三中全会关于“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”的要求，2009年1月，国务院扶贫办与民政部组织开展了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作，在20个试点县开展贫困农户建档立卡。2010年5月，将试点扩大到全国28个省区市(除京津沪)，同时开发了贫困农户建档立卡信息管理系统软件。这次建档立卡试点工作虽然设计了数据库系统，但由于缺乏顶层设计，全国没有采取统一标准和范围，从而无法形成全国统一的数据。

短评：两次建档立卡在没有强大行政干预和政策指向的前提下，并没有精准识别出不同类型的贫困户，也只有很少部分的资金直接靶向贫困农户。因各种条件限制，在最终政策落实上有诸多遗憾。但这两次探索留下的遗憾也为精准扶贫建档立卡提供了宝贵的教训。

(一)2014年通过开展贫困识别、建立扶贫对象数据库，初步完成了顶层设计，为建档立卡开好了局、起好了步

2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将建立精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一，明确指出要“按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施”。围绕中央的决定，2014年通过开展贫困识别、建立扶贫对象数据库，初步完成了顶层设计，为建档立卡开好了局、起好了步。

1.谋划顶层设计，启动建档立卡工作。2014年1月，国务院扶贫办成立建档立卡和信息化建设工作领导小组，下设领导小组办公室，承担建档立卡和扶贫开发信息化建设工作。2014年4月，印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，按照“一年打基础、两年完善、三年规范运行”的总体思路，全面启动建档立卡工作。

2.在全国层面统一标准和程序。2014年全年，国务院扶贫办多次研究建档立卡的标准和程序，研究制定《扶贫开发建档立卡工作方案》。在广泛征集意见的基础上，编制了建档立卡指标体系，研究确定了全国贫困人口规模分解参考办法，明确了建档立卡的标准和程序。

专栏：2014年确定的贫困户、贫困村、贫困人口识别标准和程序

贫困户建档立卡：按照国家统计局公布的2013年农民人均纯收入2736元贫困标准(2010年2300元不变价)为标准，依据2013年农村贫困人口总体规模和分省数据，各地将贫困人口规模逐级分解到行政村。行政村按照农户申请、村内民主评议和“两公示一公告”(村民代表评议后在村里第一次公示，乡镇审核后在村里第二次公示，县扶贫办审核后在行政村公告)的程序进行识别。

贫困村建档立卡：按照“一高一低一无”(行政村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍以上、行政村2013年全村农民人均纯收入低于全省平均水平60%、行政村无集体经济收入)标准和“一公示一公告”(乡镇审核后公示，县扶贫开发领导小组审定后公告)程序进行识别。

贫困县建档立卡：贫困县没有重新识别。采集832个贫困县(含680个连片特困地区县和592个国家扶贫开发工作重点县)基本情况、发展现状、基础设施、公共服务、帮扶情况和扶贫成效等方面数据。

3.成立专门机构，建立“全国大集中”的信息平台。当时，中国还没有专门的机构负责此项工作。为此，国务院扶贫办成立了建档立卡和信息化建设领导小组，组建了国务院扶贫办信息中心，承担相关具体工作。各省区市也陆续建立了相应的工作机构。在经费有限的情况下，按照“全国大集中”的建设原则，因陋就简，逐步建成了全国集中统一的扶贫信息管理系统。

专栏：经过不断完善形成的扶贫开发信息化管理平台

经过6年的不断完善，“全国大集中”的信息平台基本建设完毕，目前已经形成了由扶贫开发信息系统、12317扶贫监督举报平台、全国扶贫视频会议系统、建档立卡APP组成的扶贫信息管理系统。

扶贫开发信息系统。建设了以扶贫对象管理、扶贫项目管理、扶贫资金管理为主的扶贫业务三大信息系统。2018年统一了门户管理软件，实现了对业务管理子系统、决策分析子系统、监管评价子系统、业务协同子系统的统一管理。系统建立以来，各级扶贫干部设立了156037个账户，据不完全统计，85070个账户约有5.7亿人次登录。

12317扶贫监督举报平台。2018年5月，开通“12317”举报投诉电话、主任信箱，接受媒体和群众对识别结果不够精准的质疑和投诉。目前全国2456个县接入系统平台，拥有2500专兼职工作人员2500多人。截至2020年8月，收到各类信访件207833个，电话接通率82.8%，办结率98%。

全国扶贫视频会议系统。为了提高工作效率，建立了全国扶贫开发指挥监控中心和全国扶贫开发视频会议系统。截至2020年8月底，共召开44次视频会议。值得一提的是，在新冠肺炎疫情阻击战期间，视频会议系统为调度全国脱贫攻坚工作发挥了积极作用。

建档立卡APP。2018年，开发了全国扶贫开发信息系统手机APP，基层干部通过APP采集了2607万贫困户、12.3万个贫困村和832个贫困县的位置信息。2019年，开发了面对贫困人口的功能，可以查看扶贫政策、本人及家庭成员的相关信息，可以对贫困人口身份进行在线验证，方便群众办事。

4.广泛发动基层干部开展工作。2014年，全国动员了80多万各级干部进村入户，开展贫困识别和信息采集。为了确保干部能够统一标准、严格程序，举办了5000多期建档立卡工作培训班，培训63.8万人次。

专栏：大规模培训提升建档立卡工作质量

为提高各级扶贫部门对扶贫开发信息系统的理解和操作能力，2016年至2020年，信息中心共举办业务培训班20期，涉及学员约2900人。

2018年和2019年，针对动态管理举行了专题培训，共培训了来自省市县三级从事建档立卡工作的扶贫干部133211人。

2020年采用视频会议和腾讯会议的方式培训了78848人，通过直播的方式培训了34862人，总人数超过11万人。

2014年的建档立卡工作，第一次产生了全国农村贫困村、贫困户的完整数据。截至2014年底，全国共采集录入了8962万贫困人口、2948万贫困户、12.8万个贫困村的基础信息，包含贫困人口的姓名、健康状况、文化程度等20多个指标;贫困户的致贫原因、收入、生产生活条件等60多个指标;贫困村基础设施、公共服务等60多个指标，以及贫困县的相关指标。

(二)2015年-2016年通过开展“回头看”实现“基本精准”

现在看来，2014年的工作只是基本完成了建档立卡的顶层设计，但采集的数据还“不太精准”。当时还存在一些识别不准、应纳未纳、脱贫不实等情况，造成这种情况的主要原因是由于农户虚报瞒报信息、干部工作不到位等原因，入户调查很难彻底摸清农户的实际情况。为了解决这些问题，2015年8月至2016年6月，国务院扶贫办组织开展了建档立卡“回头看”。

1.组织部署“回头看”工作。2015年7月，国务院扶贫开发领导小组决定开展建档立卡“回头看”，部署各地扶贫部门对有商品房、车辆、经商办企业、家庭有公职人员等错误识别的贫困户进行了清退，同时补充识别了一批符合标准的贫困户。各地也自行组织了“回头看”工作，时间跨度很长，2015年8月之前到2016年10月之后都在开展。有些地方开展了近10次“回头看”，个别省份调整幅度很大，甚至是“推倒重来”。

专栏：甘肃省“回头看”突破规模限制

建档立卡工作刚开始时对贫困人口规模做了控制，部分贫困户家庭人口未全部进入建档立卡。2016年，甘肃康乐县发生人伦惨案，杨改兰一家六口喝农药自杀身亡，震惊全国。杨改兰事件后甘肃省开展全省贫困人口大排查，对每一户进行了解剖麻雀式的分析，勇敢突破了国家的规模控制。开展了“双联行动‘大走访、回头看’”和“脱贫攻坚回头看”专项行动，省市县乡四级33万名干部深入村组农户，重点检查对象是否精准、数据是否准确、措施是否管用、退出是否合理，对全省建档立卡贫困人口进行了全覆盖、地毯式、无遗漏的摸排核查。对标“两不愁三保障”的要求，以教育、医疗、住房、饮水等为重点，组织包村干部、驻村工作队和帮扶责任人，对所有农户开展“大走访大调查排摸”活动。

经过大排查，甘肃省新识别贫困人口1.92万户8.14万人，剔除不符合标准的1.07万户3.99万人，对达不到“两不愁三保障”标准的0.62万户2.48万人退回到贫困人口，对因灾因学因病等原因返贫的536户2190人退回到贫困人口。通过新识别、退回、剔除、返贫等动态调整，全省2015年底建档立卡贫困人口数据由288.54万人调整为295.39万人，净增6.85万人，全省农村贫困发生率由13.9%调整为14.2%。全省贫困识别更加精准、贫困退出更加真实、动态管理更加规范，贫困人口建档立卡由基本精准向比较精准转向更加精准。

2.充分利用大数据技术，开展数据比对与分析。“回头看”期间，扶贫办分别与民政部、中残联、卫健委、教育部、人社部、公安部、住建部等部门开展数据比对和交换，掌握了更精确和详细的农户数据。2014年以来，扶贫办与行业部门交换数据61次，提供数据300余次。这既提高了数据的精确程度，也为其他部门参与扶贫工作、落实扶贫政策提供了有力支持。

除了数据比对之外，还开展了数据分析工作。从地域、民族、年龄、收入、健康状况、致贫原因、生产生活条件、公共服务、帮扶单位驻村工作队落实情况等多个维度，对贫困户、贫困村开展统计分析工作。2014年以来，累计编制分析报告136份。通过数据分析和部门间的数据比对，为扶贫开发决策、扶贫资金分配和管理、扶贫开发项目库建设和实施、行业部门精准帮扶、扶贫开发工作成效考核提供了数据支撑和数据保障。

专栏：“马山事件”催生广西开展数据比对

2015年8月，国家审计署审计发现，在广西马山县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中343人属于财政供养人员，2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司，引起舆论一片哗然。

广西壮族自治区和马山县经过深入研究，发现出现这种情况的原因很大程度在于农户隐瞒信息，开展贫困识别的干部无法准确地掌握所有的农户信息。为杜绝农户有意隐瞒家庭情况导致的“富人戴帽、穷人落选”类似情况再发生，在2015-2016年第一轮“回头看”中，广西扶贫办组织公安、编办、财政、国土、住建、工商、税务、交警等部门，采取大数据技术，联合开展财产检索，精准识别采集到的农户和家庭成员信息约2000万条，与各部门提供的1900万条检索数据进行比对。经过734万亿次比对，广西检索出“疑似贫困户”50万户，涉及家庭成员62.5万人，其中31万人有车，3万人财政供养，8.8万人开办公司，18万人购置城镇房产。

为确保检索结果准确，广西把检索结果返回各县核查，通过工作队员告知农户并组织召开评议会，根据实际情况按程序确认、作出处理。广西最终评议确认符合“一票否决”条件农户20万户，由自治区统一剔除。

3.各地探索完善贫困识别方法，识别更加精准。各地逐步探索形成客观反映“两不愁三保障”的农村多维贫困识别方法。各地普遍不再简单依据收入进行贫困识别，探索出“四看法”“几比几看”“几进几出”等多维贫困识别办法。

专栏：贵州威宁“四看法”精准识别贫困人口

2015年下半年，威宁县迤那镇五星村探索出精准识别的“四看法”，即通过掌握农户的居住条件、生活条件、劳动力情况、教育情况，综合判断家庭是否贫困。当地总结为“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”。

“四看法”指标体系分为四项一级指标，为百分制，并在一级指标下细分多维度二级指标。

“一看房”(20分)：在农村，农户房屋好坏往往是代表其生活条件的第一印象，通过看农户的居住条件和生活环境，计算其贫困程度。

“二看粮”(30分)：农户不愁吃是其基本生活保障，通过看农户的土地情况和生产条件，计算其农业收入和食品支出。

“三看劳动能力强不强”(30分)：因病因残是导致贫困的主要原因，通过看农户的劳动力状况、劳动技能掌握状况和有无病残人口，计算其务工收入和医疗支出。

“四看家中有没有读书郎”(20分)：在农村，家庭儿童较多，因学致贫的农户占有很大比例，通过看农户在校生现状等，计算其发展潜力和教育支出。

根据上述四项指标，对贫困农户进行综合评分，确定贫困程度，总分在60分以下的为贫困户，根据主要致贫原因进行针对性的扶持;对综合评分在 60分以上的农户视为已经脱贫，其中，60—80分的为容易返贫的农户，需进一步跟踪巩固，80分以上的为稳定脱贫，退出建档立卡系统。

“回头看”期间，全国共清理了不符合建档立卡标准的929万人。补录了人均收入低于国家扶贫标准和没有达到“两不愁、三保障”的贫困人口807万人。纠正了一些地区低保人口不纳入、残疾人口不标注不纳入问题，低保人口占贫困人口比例从2014年的24.3%提高到32.5%，残疾人口占比从2014年的1.3%提高到4.9%。

通过“回头看”，实现了贫困瞄准的“比较精准”。2016年6月，习近平总书记在《关于建档立卡“回头看”工作情况的报告》上批示：“这项工作抓得及时有效，今后每一项措施都应这样抓实抓准。”汪洋主席、胡春华副总理也在很多场合对建档立卡工作给予充分肯定。

(三)2017年-2018年通过常态化动态调整实现“比较精准”

从2017年开始，每年底组织各级扶贫部门三百多万工作人员，开展年度扶贫对象动态管理和信息采集工作，共开展了6次动态管理。动态管理是为了解决因以下两个原因导致的扶贫对象动态变化：一方面，从2017年开始，中国的贫困县、贫困村、贫困人口开始有序退出，导致扶贫对象动态变化;另一方面，贫困人口自然增减(婚、丧、嫁、娶、生等)、新致贫户识别、脱贫返贫也会导致扶贫对象动态变化。这一阶段还完善了建档立卡内容，增加了脱贫措施。此外，以问题为导向，建立了约束机制。

1.建立常态化的动态调整机制。2017年，开展“脱贫不实人口”回退和“档外”贫困人口识别，筛选出2016年脱贫人口中近600万疑似“脱贫不实”贫困人口的明细数据，经基层扶贫干部核实后，将245万标注脱贫人口回退为贫困人口。2017年6月13日，国务院扶贫办下发了《关于开展贫困人口动态调整的通知》，7月至9月组织开展了以“应纳尽纳”为主要内容的“档外”贫困人口工作，新识别贫困人口700多万人。其间还开展了贫困户清退等自查自纠工作，识别返贫人口82万人，清退识别不准的贫困人口412万人。

2.完善了建档立卡的内容。为了回答“脱贫人口靠什么脱贫”的问题，自2018年开始组织开展脱贫措施信息采集工作，同时，增加了利用扶贫开发信息系统手机APP完成信息核准及贫困户、贫困村的地理信息位置采集工作。

专栏：广西完善信息采集录入并加强数据比对和清洗

2018年，广西全区完成全部634万建档立卡贫困人口、5379个建档立卡贫困村的基础信息和地理位置坐标采集、更新和录入工作，以及2018年脱贫户和退出贫困村脱贫措施采集和录入。马山县通过加强基础数据的分析和监测，结合区、市反馈的数据问题清单，定期开展数据清洗工作，从贫困人口基础信息完善、采集指标间逻辑关系、异常数据信息等方面分析，对可疑数据清单进行核准和修正，年内共补充完善贫困人口基础信息15万多项，更新就业务工、在校生、结对帮扶工作等信息约7万多条，切实抓好贫困人口基础数据实时更新工作。同时，加强对数据的比对和分析，与教育、住建、民政、就业、社保、残联等部门信息比对，找出疑似数据问题清单1万多条，反馈乡镇并联合部门核实修正信息系统数据。

3.建立了建档立卡工作的约束监督机制。这一阶段，逐步探索建立起建档立卡工作的考核、评估、督察、巡查、问责和追责机制。各级政府按照“省抽查、市监督、县核查”的办法层层开展督查巡查。针对督查发现的问题，审计、纪检执法部门及时介入，为保障建档立卡工作质量，各地加大了以问责为主要手段的责任追究力度。这些机制构成了较为完整的监督体系。

专栏：有关建档立卡追责情况的几组数据

2014年以来，全国因建档立卡失职渎职和优亲厚友等处理7465人，其中，批评教育、通报批评、约谈、诫勉谈话、调离、降职、责令辞职和免职等组织处理6071人，警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等党纪处分1208人，警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等政纪处分134人，同时受到党纪政纪处分43人，移送司法处理9人。涉及县级以上机构242人，乡镇机构3091人，村级4132人。涉及处级及以上干部36人，科级干部1700人，科级以下干部5729人。涉及扶贫系统413人，非扶贫系统7052人。

4.提升了建档立卡数据质量。为了避免建档立卡数据“账账不符”“账实不符”问题，国务院扶贫办开展了数据质量提升工作，陆续发布19期《全国扶贫开发数据质量报告》，各地在此基础上累计修改数据1.3亿条，建档立卡数据质量大幅提升。

通过两年的动态调整工作，基本实现了动态管理的常态化，加之各地持续开展纠偏、整改、“回头看”等工作，到2018年，基本实现了贫困瞄准的“比较精准”，精准程度大大提高。

(四)2019年-2020年，精益求精实现“相对精准”

从2019年开始，建档立卡工作立足“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”开展了一系列的工作。

1.聚焦新致贫和脱贫返贫人口，开展“两类人群”摸排工作。2019年开始，贫困识别、返贫工作常年开展，以便新致贫和返贫的贫困人口能够得到及时帮扶。截至2019年度扶贫对象动态管理工作开始前，已经纳入返贫人口和新致贫人口近10万人。

专栏：“六看”“六巩固”精准监测风险户

2019-2020年，广西全面排查有可能导致脱贫户返贫的问题，对脱贫户逐户开展“六看”，即一看“三保障”和饮水安全是否稳定解决，二看产业是否持续发展，三看就业是否保持稳定，四看家庭是否有刚性大额支出，五看内生动力是否充分激发，六看扶持政策是否保持稳定，通过“六看”找出存在的风险。经过全面摸排，全区共排查出具有返贫风险的脱贫户20810户(其中：因大病返贫风险7144户、因学返贫风险2670户、因灾返贫风险264户、因残返贫风险2965户、因突发事件返贫风险772户、因产业失败返贫风险3367户、其他返贫风险5963户)。之后，在存在风险的脱贫户中将家庭年人均纯收入低于5000元的脱贫户确定为脱贫监测户，并在信息系统中进行标注。通过全面排查摸底，全区共纳入脱贫监测户2.06万户、8.46万人。

相关行业部门根据梳理出的风险点和问题清单，精准施策，实现“六巩固”，即巩固“三保障”和饮水安全等基础保障，巩固产业扶贫成果，巩固就业扶贫成果，巩固综合保障扶贫防线，巩固脱贫动力，巩固政策落实。

2.2019年和2020年，探索防贫返贫的监测。为了服务防贫防返贫工作，对脱贫不稳定户和边缘易致贫户进行监测，以便第一时间进行帮扶。标注了168万脱贫不稳定人口，识别了243万边缘易致贫户人口，共摸排了411万“两类人群”。采集了这两类人员的基础信息以及返贫(致贫)风险等信息，并建立了数据库。

经过逐年完善，建档立卡基本做到了“不落一户”，实现了贫困瞄准的“相对精准”。

二、辉煌成就

建档立卡是中国在贫困治理领域的重大创新，为全世界贫困治理提供了中国智慧和中国方案。建档立卡工作不仅为精准扶贫奠定了坚实基础，而且它的影响已经超出了扶贫本身，推动了方方面面的工作精准化，提升了贫困治理能力和治理水平，产生了一系列的溢出效应。建档立卡，功在当代，利在千秋。

(一)“在最不可能精准的地方实现了精准”，为精准扶贫扣好了第一颗扣子

首先，建档立卡实现了精准识别，精确地找到了贫困人口、致贫原因，为精准扶贫扣好了第一颗扣子。通过构建极为精准的贫困数据平台，实现了对贫困人口的精准识别，解决了监测贫困所面临的数据信息缺口问题，为精准扶贫奠定了坚实基础。

专栏：目前建档立卡信息平台可以直接精确到户到人

目前的建档立卡系统，有可视化的全国贫困地图。通过地图颜色的深浅，可以体现各行政区域贫困人口的规模、贫困发生率情况。

在村级层面，能够看到全国贫困村的分布情况、看到贫困户的位置信息。干部进村入户的时候可以用手机进行导航，直接进村入户。村级信息还包括历年贫困人口的变化情况、帮扶单位、扶贫成效、生产生活条件、交通条件、公共服务等等方面的变化情况。

在户级层面，有户的指标和人口的指标，包括基础信息、GSP定位、人口数、主要致贫原因、家庭成员的情况、收入情况、历年收入变化情况、生产生活条件历年变化情况、帮扶责任人、结对关系、历年享受的帮扶项目，通过这些能够精确地体现贫困户到底享受了什么样的帮扶措施。

此外，还可以对贫困户进行精准画像，分析致贫原因进而找出贫困户的具体需求，再及时地跟进帮扶。

其次，建档立卡推动了精准施策，实现了“大水漫灌”到“精准滴灌”。因为找到了贫困人口、明确了致贫原因，扶持对象识别的精准度提高了，帮扶政策更有针对性，扶贫成本大幅降低，减贫成效明显提高。

专栏：一个都不能少，康乐再无“张慧科”

1999年的电影《一个都不能少》讲述了水泉小学的乡村代课老师魏敏芝历经千辛万苦寻找因贫辍学进城打工学生张慧科的故事。电影反映出那个年代农村孩子上学难的问题。精准扶贫实施以来，康乐县开始全力解决农村学生上学难问题。这条控辍保学的路上洒满了无数干部的汗水和泪水，留下了无数个感人至深的故事。

马健林是康乐三中的学生，和电影中的张慧科一样，因家境贫寒，初三开学便辍学外出打工。学校第一时间将信息反馈给扶贫干部。扶贫干部打电话联系他，问他家里的困难，跟他讲解教育政策法律，但他态度很不好，说“不回去能怎么样”，然后直接把所有人联系方式拉黑。没办法，扶贫干部想通过派出所找到他所在的城市，但受限于法律方面的规定，不能直接定位具体在哪。最后，扶贫干部赶火车到外地将马健林的父亲带回村里，让父亲联系他回家。回来后，马健林满脸怒气，对扶贫干部骂骂咧咧。干部们忍着委屈费尽口舌好歹将他送到学校里去上学了，结果一个星期后他又跑了。扶贫干部通过各种渠道了解到他在北京，又跑到北京苦口婆心劝他先把期中考试考了，帮他买了北京回康乐的火车票。经过扶贫干部的耐心引导，马健林认识到没有技术无法在社会立足，毕业后便去四川职高学习汽车修理，期待自己能够找到一份不错的工作，走出贫困。现在，他和扶贫干部成为了无话不谈的朋友。

马健林是现实中的张慧科，其实像张慧科那样的孩子康乐有很多很多。但是，扶贫干部就像电影中的魏敏芝一样，坚持一个都不能少，不论经历多少困难和委屈，都要找到他们。在康乐县，每一个辍学学生都得到了及时、精准的帮扶，今日康乐再无“张慧科”。

第三，建档立卡减少了扶贫资源浪费，提升了扶贫效率。建档立卡通过精确识别贫困人口、致贫原因，通过精准施策“让好钢用在刀刃上”，可以让各类扶贫资源更加聚焦扶贫对象，防止扶贫资源漏出，既能减少扶贫资源浪费，也能提升扶贫效率。

第四，建档立卡完成了精准记录，全景式展现了脱贫攻坚全过程。建档立卡从精准识别拓展到精准帮扶、精准管理、精准脱贫、防贫监测等各个环节，对扶贫对象扶贫脱贫、巩固提升过程进行了全要素跟踪监测。既回答了贫困人口是谁、分布在哪里、贫困状况怎么样、致贫原因是什么等问题，又记录了享受的帮扶措施、取得的帮扶成效，当之无愧地成为共和国脱贫攻坚档案。

(二)提升了贫困治理、基层治理的能力

首先，完善了国家贫困治理体系，提升了贫困治理能力，形成了摆脱贫困的长效机制。建档立卡在改善扶贫工作的同时，也在一定程度上推动了我国精准扶贫治理体系的完善和优化。通过建档立卡工作，贫困村和贫困户逐渐成为了贫困治理的主体;利用建档立卡信息系统，贫困治理和服务的薄弱环节得到显著加强;建立建档立卡的问责制度，推动贫困治理体系的制度约束刚性显著增强。总体来看，以建档立卡、精准识别为核心要素的精准扶贫治理体系和机制，已经成为支撑我国能够有效摆脱贫困的长效机制。

其次，提高了贫困地区基层治理能力，改善了基层作风，培养了一批懂国情、懂基层的干部，提升了干部服务群众的能力。一方面，在建档立卡过程中，大规模动员各级干部参与建档立卡工作，了解了群众疾苦，感受了国情农情，直接与农村、农民打交道，增加了对“三农”问题的了解，这种难得的“补课”“充电”，使干部看问题、做决策、办事情更接地气、更加主动。另一方面，建档立卡对基层工作作风转变起到巨大推动作用，此前基层政府工作习惯了“大水漫灌”“大差不差”“笼而统之”，经过精准建档立卡的过程，基层逐渐将精准思维贯彻到各项工作中去，这对基层工作将带来持续而深远的影响。

专栏：精准扶贫推动干部精准工作——甘肃康乐扶贫干部扶贫回忆(节选)

2017年9月份，在参与编制“三区三州”三年实施方案过程中，我深知，这是党中央和国务院对我们深度贫困地区群众的特殊关怀和重大的扶贫开发工作政策机遇及历史性的发展时机。但是，当方案制定的时候，才发现工作的难度远远超出了我的想象。因为，三年时间涉及的部门和项目的种类以及资金的预算都是空前的数字。我们不停地和行业部门对上报的项目和资金统计汇总，反复地进行对比修改。对发现的问题一个项目一个数据不断地在乡镇村社和贫困户之间聚焦再聚焦，使帮扶措施精准的对应到每个贫困人口的身上，确保精准精细。前前后后50多天的加班加点，我们终于全面完成了三年实施方案的审定工作。

第三，加强了干部和群众血肉联系，夯实了党的执政基础。在整个建档立卡的过程中，广大基层干部进村入户，开展动态管理、信息采集、措施谋划、政策落实等工作，驻村帮扶干部真真切切体会到农户的无助，实实在在帮助农户脱贫致富;农户也亲眼看到驻村干部的辛苦，真心实意信任驻村帮扶干部。干群关系在这种相互理解、共克贫困中得以拉近、得以升华，党的执政基础也更加牢固。

专栏：第一书记把家安在帮扶村

毛鑫，女，瑶族，南宁五象新区规划建设管理委员、中国(广西)自由贸易试验区南宁片区协调指导局副局长，2017年10月选派至马山县加方乡龙开村担任第一书记。毛鑫在农村这个广阔的天地里，从一个五谷不分的城里姑娘，到奋斗在脱贫攻坚一线的第一书记，带领朴实的村民，历尽千辛万苦，经历了披荆斩棘的磨砺，耐过了披星戴月的苦寒，最终迎来了化茧成蝶的蜕变，写出浴火重生的歌谣。为全身心投入脱贫攻坚工作中，毛鑫把女儿从市里学校转到山区里的加方中心小学读书，把儿子和母亲也带到村里共同生活。怀着儿子扶贫，带着女儿下乡，把家安在村里，带领村民改变穷山村的面貌，全村贫困人口发生率由44.5%降至0.89%，村民盖起了漂亮的楼房，开启了幸福的新生活。

(三)对国家发展产生了溢出效应

首先，推动促进了中国特色的基层协商民主。建档立卡的过程充分践行了基层协商民主，充分体现了人民当家作主。建档立卡严格要求民主评议和公示公告、村民参与、共同决策，部分地区探索出了村民大会、见面会等群众参与手段，广泛收集群众意见、进行满意度测评。村民由“甩手掌柜”变为“权威家长”，由“冷眼看客”变为“大众评委”，充分发挥农民群众的积极性和主人翁精神。

专栏：“两评议、两公示”，充分保证群众参与度和话语权

为确保精准识别公开公平公正，充分体现人民当家作主，广西在完成入户调查评分后，采取“两评议、两公示”的程序，增强精准识别的透明度。“两评议”：第一次是村民小组评议，第二次是行政村两委评议。分别由村民小组长或村两委干部和村第一书记或村支部书记或村委会主任主持。评议代表由驻村干部、村两委干部、村民小组长、住村退休干部、村里德高望重的老人、老党员、人大代表、政协委员、妇女代表、驻村工作队员等5—9人(单数)组成。对本组农户评分的真实性、合理性，是否漏户、拆户、分户、空挂户现象，家庭人口是否准确等情况进行评议。评议后分别填写《村民小组精准识别入户评分评议表》、《行政村精准识别入户评分评议表》，评议代表要在评议表上签名或按手印确认。

“两公示”：第一次在村民小组公示农户分数，第二次在行政村、自然村(屯)或村民小组公示贫困户名单。马山县以及各乡镇均设置监督电话，在2015-2016年的“回头看”期间，共收到736个举报电话。对于因工作队把握尺度不准或失误的，予以现场纠正和及时更改;对于一些群众因理解偏差而提出异议的，给予耐心解释，积极稳妥化解矛盾和分歧。

其次，建档立卡为治国理政、创新改革提供了宝贵经验。一方面，建档立卡为治国理政提供了信息化管理经验。建档立卡利用大数据技术，提升基层扶贫干部建档立卡工作便捷性和工作效率，也提升了信息的透明度和群众的知情权，为国家开展电子政务公开和信息化治理提供了经验借鉴。另一方面，建档立卡探索的“上下结合”的工作机制也为治国理政提供了宝贵经验。

三、经验启示

实践证明，经过大规模实践检验的自上而下、分级负责、逐级分解与自下而上、村民民主评议相结合的精准识别机制，为有效解决贫困瞄准这一世界难题提供了科学方法，所形成的方法体系是有效的。总体来看，建档立卡的成功历程给我们有以下几点启示：

一是习近平总书记关于扶贫工作的重要论述是建档立卡的根本遵循和行动指南。总书记亲自部署建档立卡工作，30多次对建档立卡工作作出重要指示。他明确了建档立卡的工作方向和思路，提出要精细化管理、要摸清扶贫对象、要动态管理。针对建档立卡的具体工作，他提出要“回头看”、要强化信息共享，在具体方法上，他提出要坚持民主评议。在数据使用上，他提出要服务决策、着眼巩固提升。总书记的重要指示避免了建档立卡走错路、走弯路，是建档立卡开展和最终得以成功的根本保证。

二是政治、制度、体制优势是建档立卡成功的法宝。坚持党对贫困治理的全面领导是建档立卡成功的决定性因素，政治优势、制度优势为建档立卡成功提供了强大动力，共产党人“以人民为中心”的初心确保了建档立卡工作经得起历史的检验。

专栏：25万名工作队员全脱产参与精准识别，“l+N”模式打造“一村一团队”

广西自2015年10月中旬开始，用3个月时间，从自治区、市、县新选派3500名贫困村第一书记(原已选派1500名)，具体负责所驻村精准识别工作，实现5000个贫困村全覆盖。在选派第一书记的基础上，全区263个区直单位及各市直、县直单位分别根据本单位派出第一书记的人数，再按照1∶3至1∶5的比例增派工作人员，全区累计投入25万名工作队员，全脱产参与精准识别。马山县各乡镇组建了“l+N”模式的“一村一团队”，即贫困村由党组织第一书记任团队队长，由后盾单位驻村工作人员、乡镇工作队、扶贫专干、乡村建设(扶贫)工作队成员任队员;非贫困村以乡村建设(扶贫)工作队员或乡镇领导班子成员任队长，由县、乡镇包村工作队员等任队员，分别负责所包村的精准识别工作。如此大规模的人力物力投入，充分体现了我国“集中力量办大事”的政治、制度、体制优势。

三是坚持精准务实、实事求是为建档立卡“精益求精”的发展历程夯实了基础。正如习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出的，精准扶贫、精准脱贫“是贯彻实事求是思想路线的必然要求”。真正贯彻精准思想，必须坚持实事求是，不能下指标。事实证明，建档立卡一路走来的波折，例如一些地方前期建档立卡数据不精准，就是因为没有做到实事求是。建档立卡取得的成功，就是因为坚持了实事求是，发现问题、直面问题、解决问题。

专栏：建档立卡“小步快跑、快速迭代”的艰辛历程

建档立卡是摸着石头过河，没有现成的方案可以借鉴，一路走来，是不断发现问题、解决问题的“小步快跑、快速迭代”之路。是不断立足突破关键问题，逐步实现精准的伟大探索。

2014年，受制于没有全国统一的系统以及网络带宽因素，采取各地离线采集、逐级上报，形成了覆盖8962万户贫困人口的基础数据库。针对第一轮识别不够准确的问题，2015年8月至2016年6月，开展了“回头看”。2017年，开展“脱贫不实人口”回退和“档外”贫困人口识别。2019年，标识了411万脱贫不稳定户和易致贫户。此外，从2016年开始，根据贫困识别的实际情况开展了6次动态管理。这种不断的“小步快跑、快速迭代”，是共产党人求真务实、实事求是精神的伟大体现。

四是坚持系统思维的顶层设计是完善贫困治理体系、提升治理能力的先决条件。此次建档立卡与2005年、2010年两次建档立卡相比，成功的关键点在于从中央层面运用系统思维进行了顶层设计。在建档立卡初期，国务院扶贫办研究制定建档立卡总体方案，从中央层面确定了分省规模控制、统一了识别程序、明确了识别标准、建立了统一的信息系统，最终形成了统一的数据，能够直接服务脱贫攻坚。

五是中央和地方的探索和创新为建档立卡提供了宝贵的经验和财富。在建档立卡的整个过程中，中央和地方两个层面都做了大量的探索和创新。中央的每一次探索和创新，都是理论和实践的巨大进步，都是对时代脉搏的强烈回声。地方的探索和创新，都通过因地制宜的方式给了建档立卡工作极大地推动，“四看法”“几比几看”“谁调查、谁登记、谁审核、谁负责”乃至数据比对等重大手段，都是起于基层最终花开全国。

六是广大干部和群众无私奉献是建档立卡成功的根本法宝。建档立卡大量的工作在基层开展，中国农村是各类信息最模糊、最不准确的地方，有人说建档立卡是在“最不精准的地方实现了精准”。这个精准都是靠无数干部长年累月、不辞辛劳，逐户摸排出来的，是各级干部和群众靠无私奉献干出来的，是用鲜血和汗水换出来的。广大基层干部扎根基层，长期奋斗在脱贫攻坚最前线，不求回报、无私奉献，没有全国上下各族人民这种扎根基层、无私奉献的牺牲精神，建档立卡也绝无成功的可能。

专栏：甘肃康乐县十万干部遍访百万贫困农户

建档立卡数据系统的建立并不是一件容易的事，甘肃省500多万户数据，每一条数据要包含贫困户的家庭、收入、住房、健康、教育等等，20多张表数据量之大可想而知。

甘肃省投入了10万余干部上山下乡，走访全省101万余户家庭，实地摸清417万贫困人口的区域分布、基本情况、致贫原因、健康状况、教育程度、脱贫需求和帮扶措施等“家底”。数据细分，涉及路、水、电、房、产业、技能、婚、灾、病、学等多个支项，仅致贫原因就有13项。而走访的这101万余户贫困家庭，占全省农户的近20%。将这些详细调查的结果，又一一全部录入到数据库中，精准锁定每一个贫困百姓的信息。同时，将涉及“1+17”精准扶贫方案的25个省直部门的相关扶持政策设计成数据信息，分为户、村、县三级，录入大数据云平台，并完善贫困群众相应信息，使识别人口精准度与政策配套精准度有机统一。

甘肃省康乐县当时用了20多天进行建档立卡信息采集。由于乡镇和村电脑不多，信息录入中又会遇到各种各样的问题，分散录入无法及时解答。因此，康乐县召集了三四百名扶贫干部，每个村两三名，集中在康乐中学的电教室进行集中录入，通宵达旦，每天基本上都是工作到第二天凌晨两三点以后。

七是大数据等先进治理技术能够极大提升治理水平。通过建档立卡“大数据”建设，掌握了新时期中国农村贫困的“底数”，为相关政策安排提供坚实的信息基础，提升国家贫困治理体系的信息汲取能力。建档立卡的“减贫大数据”不仅找准了贫困人口，解决了“扶持谁”的问题，也为回答“怎么扶”的问题提供了坚实的基础信息。“五个一批”“深度贫困地区”脱贫攻坚等重大战略决策都建立在对建档立卡大数据的动态管理和科学分析基础之上。毫无疑问，“减贫大数据”有效提升了减贫政策安排的科学化程度，是中国国家减贫治理体系理论化程度的重大跃升。

国家乡村振兴局中国扶贫发展中心组织研究

北京师范大学课题组编写

案例发布：半月谈杂志社