40年，机构改革的逻辑与动力

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党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党治国理政的重要保障。改革开放以来，我们党积极推进相关改革，各方面机构职能不断优化、逐步规范。特别是过去5年来，党和国家机构改革在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。改革开放40年，历次机构改革划出了怎样的国家治理现代化变革轨迹?

从政府职能转变开始

1978年党的十一届三中全会开启了改革新时期，逐步探索新的改革思路。1982年党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的方针，1984年十二届三中全会提出“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”，1986年政府工作报告要求“政府机构管理经济的职能也要相应地转变”……经过近10年的理论探索和实践摸索，至1988年，第一次明确“机构改革主要着眼于转变职能”。“职能转变”的机构改革导向初步形成。

1988年机构改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构，把相同或相近业务的部门予以撤销。

1993年机构改革明确机构改革方向是适应社会主义市场经济需要，将专业经济管理部门转成经济实体和行业协会是其中的亮点。

1998年改革几乎撤销了所有工业经济专业管理部门，消除了政企不分的组织基础，精简机关行政编制50%，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。

2003年机构改革旨在弥补大量专业经济管理部门被取消后经济领域如何管理的“空白”，重点建立宏观调控机构和市场监管机构。

回顾1988年至2003年以来的机构改革，可以发现这一阶段机构改革以撤并专业经济管理部门为主，机构改革和政府职能转变主要集中处理的是政府与市场(企业)的关系。

然而，因过于偏重经济建设，忽视社会管理和公共服务，也留下了隐患。2003年“非典”危机促使党和政府深刻反思，提出了科学发展观，确立服务型政府建设目标，政府职能转变在关注经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，并体现在2008年机构改革对工业与信息化、综合交通、基础设施、民生与社会保障等领域的大部制改革探索中。

改革开放前三十年，机构改革的关键词一直是“职能转变”，重点在政府减持不合理的职能总量，途径是机构撤并和以向市场转移权力为取向的审批制度改革，目的是适应市场经济需要，具有明显的“适应性”特征，其任务是扫除制约市场经济发展的各种体制机制障碍，不拖市场主体的后腿，确保“不踩刹车”。

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治理现代化成为新导向

随着机构改革向纵深推进，此前一些适应性措施弊端渐显，如何化解部门间摩擦冲突、减少管理协调成本，推进机构存量职能合理配置，成为机构改革新的着力点。

众所周知，随着改革的逐步深入，破除制约市场活力的改革遭遇的阻力也越来越大。习近平总书记曾指出，“中国改革经过30多年，已进入深水区，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出。兼之在新常态下，经济发展亟需注入新的动力，而提供动力的引擎之一就是“更好发挥政府作用”。

这已非简单的职能转变式机构改革可以胜任，针对国家治理体系的最关键部件——党和国家机构进行全面改革，就成为现实的必然要求。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”;十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和随后公布的机构改革方案揭示了新一轮机构改革的全貌，机构改革从行政体系向整个治理体系拓展，“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”。

对党和国家机构的存量职能进行优化配置，表明机构改革积极回应新时代全面深化改革的现实要求，进入了以“治理现代化”为导向的全新阶段。

以加强党的全面领导为统领

当前，在改革迈入深水区之际，我国迫切需要一个能力强大的整合性治理中枢，避免国家治理落入“碎片化”困境，确保中央决策过程对整体治理运作的领导。

党的全面领导和集中统一领导是打造整合性治理中枢的最佳选择和必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。深化党和国家机构改革将重点聚焦在建立健全党对重大工作的领导体制机制、加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导、优化党中央决策议事协调机构、统筹设置党政机构、更好发挥党的职能部门作用等方面，是机构改革变迁演进的题中应有之义。

相比周期性的政党竞选不可避免地带来的“政治短视”和周期性政策变更，在我国的制度体系中，中国共产党的领导地位和执政地位决定了我国比西方治理模式更有优势形成稳定而强有力的整合性治理中枢，并实施持续的、接力式的而非周期性变更的重大改革和战略决策。正如党的十九大报告指出，“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”，就此，我们可以自信地、毫不犹豫地认为，深化党和国家机构改革，党的全面领导和集中统一领导是构造中国式整体性治理的最佳选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

回顾改革开放40年，机构改革从行政体系向治理体系拓展，通过对职能转变后的存量职能进行优化配置和机构间的优化组合，逐步形成现代化的治理体系和治理能力，为经济增长打造强劲引擎和助推力;进而，从加强党的全面领导和集中统一领导出发，打造具有鲜明自主性特征的治理现代化新格局。这一变迁的历史逻辑，展开为一条特色鲜明的螺旋式上升轨迹，也见证了中国改革活力的不断迸发。(作者系中共中央党校/国家行政学院政法部教授 黄小勇)