面对高质量发展的新时代命题，东部沿海经济发达镇如何抓好、用好改革机遇，充分激活内生动能，将自身发展更好融入区域经济大棋盘中?
塘桥镇，作为张家港市“高铁新城”建设重要板块，是全市融入长三角区域一体化的“桥头堡”。自2017年11月入选江苏省第二批经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，塘桥镇全面把握改革试点契机，探索构建扁平集约的组织架构、集中高效的审批模式、精准发力的监管服务和综合行政执法队伍，着力破解“小马拉大车”困境，有效推进了基层治理体系和治理能力现代化，为全镇经济高质量发展、为全市打造“港城发展升级版”注入澎湃动力。
新华社智库江苏中心认为，塘桥镇改革试点效果初显，彰显新时代经济发达镇以基层行政管理体制改革路径增创高质量发展新动能的巨大潜力与优势，其创新做法为全省进一步深化和扩大改革，推进基层政府治理体系和治理现代化积累了可复制、可推广的经验。
扁平集约，构建“高铁新城”新型基层政府架构
经济发达镇经济实力雄厚、产业基础发达、人口吸纳能力强、城市化水平较高，沿用传统的镇级行政管理体制已无法满足其面向高质量发展的要求，导致“小马拉大车”窘境。
近年来，我国深入推进经济发达镇行政管理体制改革，相关模式和经验已成为今后我国基层管理体制改革的方向和模板。江苏省全面启动国家级和省级试点镇的改革工作，探索具有江苏特色的赋权新路子，努力增强基层发展活力。
塘桥镇位于张家港市东南部，总面积94.4平方公里，总人口近18万人，是苏南乡镇工业发源地之一，全镇现有工业企业1500多家，拥有鹿港、银河等2家主板上市企业和索尔新能源等8家“新三板”挂牌企业。2018年实现地区生产总值190亿元，规上工业总产值203亿元，蝉联全国综合实力百强镇榜单。
去年底，张家港市委作出在塘桥镇境内打造36.6平方公里高铁新城的战略部署，明确“高铁新城是全市融入长三角区域一体化发展的‘桥头堡’，必须作为引领发展的‘主引擎’。”未来沪通、通苏嘉城际和南沿江城际三条铁路交汇于此，塘桥镇迎来重大发展机遇期。
（塘桥镇风貌，陈东摄）
伴随经济总量日益扩大，人口集聚度逐渐升高、企业需求愈发多元和社会管理压力日趋增大，传统镇级政府职能已与经济发展要求不同步、财权与事权不匹配、执法体制与执法诉求不适应、管理兑现和机构编制数额不相称，已成为掣肘全镇高质量发展关键因素。
2017年底，塘桥镇被列为江苏省第二批经济发达镇行政管理体制改革镇。张家港市委书记沈国芳说:“塘桥镇入选全省第二批试点镇，对于张家港来说，既是肯定与荣誉，也是必须完成的任务和挑战。全市上下要做好为塘桥镇强权、赋能、松绑文章，更好聚集技术、人才等高端要素资源，助力打造‘港城发展升级版’，争当新一轮全省经济发达镇行政管理体制改革的样板标杆”。
塘桥镇党委书记徐华东说:“我们要以改革为契机，结合高铁新城建设，努力以加强党的领导引领改革全过程，以改革激发经济社会发展活力，以改革促进社会治理迈上新台阶，以改革助推便民服务再上新水平，以改革构建综合管理服务新模式，加快提升行政管理能力水平，以更加高效的运行机制为高质量发展保驾护航。”
推进行政管理体制改革，最关键的是机构和人事改革。塘桥镇按照精简、统一、效能原则，打破机构编制壁垒，整合重组机构编制资源，组建“一办七局”，构建“人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府架构。
在组织架构上，党政办公室主要负责全镇党务、政务和机关日常事务工作；组织人事和社会保障局主要负责全镇人事、机构编制和劳动保障等相关工作；经济发展局(挂农村工作局牌子)主要负责全镇经济发展规划制定和实施工作以及乡村振兴、“三农”等工作；财政和资产管理局(与市财政局塘桥分局合署办公)主要负责全镇财政、物价、审计和投融资等工作；建设局主要负责全镇各类规划、村镇建设、房屋征收、园林绿化、市政工程等工作；社会事业局(挂司法所牌子)主要负责全镇社会事业发展规划的制定和实施工作；负责社会稳定、信访综治和依法行政等相关工作；综合执法局(挂安全生产监督管理办公室牌子)代表镇政府统一履行市政府下放的行政执法权力，实施综合执法；负责全镇安全生产监管工作；行政审批局(挂便民服务中心牌子)代表镇政府统一履行市政府下放的行政审批权力和政务服务事项，实施便民服务体系建设。
在人员调配上，打破人员编制分属各单位界限，将所有编制人员装进“一个框”，根据岗位职责对人员进行分类管理，统一办理事业性质人员的档案、流动、职称、继续教育等人事管理服务工作，变“身份管理”为“系统管理”。
同时，按照岗位需要，综合考量年龄、专业知识和技能结构，选拔年纪轻、能力强、能干事的同志充实到一线审批岗位和重要职能机构。在此基础上，组织不同层次和形式多样的培训、研讨会，不断提升干部队伍的整体业务技能，为改革提供强有力的组织人事保障。
徐华东说:“通过整合行政资源，统筹人员使用，构建起一套扁平集约、适用‘高铁新城’发展的新型基层政府架构，彻底打破了过去行政、事业机构运行分离导致的衔接不畅、管理脱节、运行效能低下等瓶颈，也为想干事、能干事、会干事、干成事的各类干部人才提供了施展拳脚的最佳舞台”。
便民高效，探索“一枚公章管审批”新型模式
行政审批制度改革是全面深化改革的“先手棋”、转变政府职能的“当头炮”。面对高质量发展的新要求和“高铁新城”建设新机遇，必须扭住这个“牛鼻子”不放，不断提高政务服务效率，进一步改善营商环境，激发市场活力。
据塘桥镇行政审批局副局长张颖哲介绍，过去基层群众、企业办事需要跑市里各个部门，饱受流程多、时间长、办事繁和办事难困扰；同时业务审批部门各自受理，独立办理，业务分散，存在忙闲不均、行政服务效能弱化和部门工作衔接不畅等问题。
塘桥镇按照“一站式”审批服务要求，建立了总面积4000平方米的为民服务中心，全面整合全镇服务机构，中心不再是集中办公的“收发室”，而是直接受理并办结审批事项的“直办室”。
该中心于去年12月正式对外运营，有工作人员80余人，1枚行政审批印章，设置38个服务窗口，办理企业开办、涉税事务、不动产登记、投资项目审批、户外广告登记、新市民积分、社保医保等涉及二十多个部门的267项业务(其中承接县级政府下放的审批权限有91项)。全面推动以“一窗式、网上办、不见面”为主要内容的新型审批服务，实现“六个通办”，日均办理600余件，有效地提升了办事便利程度，让企业和群众能少跑腿、少等待、好办事。
（塘桥镇为民服务中心，陈东摄）
——再造审批流程，实现审批模式高效化
塘桥镇行政审批局组建、审批权“平移”，只是改革迈出的第一步。理顺体制机制、挖掘行政审批改革的集成优势，才是改革主要方向。塘桥镇再造审批流程，推进审批事项标准化、审批层级简约化、审批服务高效化，不断提高审批效能。
审批事项标准化。建立规范化操作规程，规范细化审批事项、审批标准、审批流程、审批材料、审批时限等，推出服务套餐、办事指南，实现事项标准化、环节简约化。
审批层级简约化。行政审批局成立之前，很多审批件是在行政服务中心受理，分发到不同职能部门，在不同部门内部经过层层审批后再分发到相关对外窗口。塘桥镇构建了前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件工作模式，实现了前台后台、线上线下的无缝对接和高效运转，大大压缩审批层级，压缩审批时限。
审批服务高效化。大力推进“互联网+政务”，推进实体政务大厅向网上延伸，开辟了“网上申报、网上受理、网上审核”的便捷通道，进一步缩短办理时间，实现审批服务高效化。
据审批局员工介绍，新办企业一般流程为企业名称核准、提交登记资料、领取营业执照、公章刻制、银行开户、涉税事项办理等。“以前一整套手续下来至少10个工作日，现在2个工作日即可。以往企业名称核准这一环节就需要3天，现在企业名称网上核准大约10分钟就可以完成，大大缩短了我们的办理时间。”
——创新“六个通办”思路，实现审批服务便利化
一是“一窗通办”(综窗办)，全面推开“一窗式”综合受理窗口，除市场准入和涉税事务等垂直条线的事项外，发改、工信、住建、应急管理、城管、人社等17个条线的114个审批事项集中审批，群众到一个窗就可以办理所有事。
二是“一次办”，主要指承诺件，一次告知，申请材料齐全的一次性办结，结果可通过政务专递寄送，实现企业、群众办事“最多跑一次。涉及税务、不动产和发改等18个条线的199个事项。
三是“马上办”，对于企业、群众资料齐全的，即来即办，马上办结，主要涉及税务、公安和不动产等8个条线的62个事项。
四是“就近办”，推动公共服务事项下沉，将与老百姓息息相关的事项全部下放村级办理，做到小事不出村，主要涉及民政、卫建、人社、残联等条线的50个事项。
五是“网上办”，依托江苏省政务服务一张网，开通塘桥镇事项网上办理通道，提供高效、智慧化政务服务。部分条线部门还开通手机app、自助服务等方式，共有139个在办事项。
六是“陪代办”，成立陪代办服务小组，根据企业的需求，为企业投资建设项目全程提供陪办、代办服务，确保项目审批在“50”个工作日内完成，让项目早落地、早投产。
（工作人员详细为群众讲解信息，陈东摄）
“高铁新城”建设吸引了一大批企业在塘桥镇寻找商机、落地建厂，行政审批制度改革，助力打造良好营商环境，为企业进驻注入强大动能。
张家港市科辰仪表有限公司负责人陈建明，原本从事石油化工设备行业，现在又投资1亿元新办了一个新能源汽车配件项目。新公司完成注册时间比以前缩短了三分之二。陈建明说:“现在塘桥镇行政审批局办事效率更高、办事质量更优、办事态度更好，真正做到了便民、为民、亲民，让我们对在此投资建设充满了信心。”
下一步，塘桥镇将继续坚持提质增效，大力推行行政审批提速、行政服务便民工程，不断强化行政审批局建设，努力实现“一枚公章管审批”目标。全力承接好、办理好下放审批事项以及服务事项，实行“一站式服务”“一窗通办”“互联网+政务服务”；积极推进实体政务大厅向网上延伸，打造线上线下融合发展的一体化政务服务体系，探索推动群众办事线上“一网通办”，线下“只进一扇门”，现场办理“最多跑一次”，切实提高办事效率，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵；加快推进“网上办、集中批、联合审、代办制、不见面”等举措落地，确保实现“3550”改革目标，进一步优化办事创业和营商环境，为高铁新城建设提供有力的保障。
协作联动，织牢“三个一”新型基层治理网络
加强和创新社会治理，推进社会治理体系和治理能力现代化，其重心和难点均在基层。
伴随“高铁新城”建设机遇，塘桥镇迎来重大发展期，人口、资本涌动，总人口近20万人，工业企业1500多家，但执法监管力量薄弱、专业支撑不足等问题比较突出，治理难度俱增；而过去由于基层政府管理权高度分散，行政权限缺位导致“多头多层执法、任意扰民执法”等问题，影响治理效果，加剧矛盾升级。
塘桥镇围绕“镇村治理一张网”“指挥调度一中心”和“综合执法一队伍”改革目标，整合政府部门的执法功能和资源，深化协作联动格局，构建综合管理服务新模式，促进社会治理迈上新台阶。
紧扣“镇村治理一张网”，实现网络化管理全覆盖。塘桥镇结合镇村治理“一张网”要求，按照300-500户1000-1500人标准，全镇共划分112个基层综合网格，22个专属网格，逐步构建起“1+19+112+N”的工作体系，即做强一个指挥中心、做实19个村社区一级网格、做细112个二级网格、延伸N个公共社会管理系统，坚持以党建为引领，整合综治、信访、司法、安监、环保等条线网格，实现网格管理全覆盖。
同时，塘桥镇委托国泰新点软件公司开发了塘桥镇综合服务管理平台，包含网格化平台、政务服务平台、综合执法平台、视频监控平台和塘桥网格通手机APP，于2019年2月正式启用。目前网格化平台和塘桥网格通手机APP在镇域范围内已正常投入使用。
紧扣“指挥调度一中心”改革目标，打造线下线上一体的“智慧塘桥”平台。塘桥镇筹建镇综合指挥中心，并于2018年12月试运行。指挥中心打破部门壁垒、联合快速办公，利用大数据、云计算、物联网等信息化手段，对全区范围内的项目监管、民生热点、社会治理等综合管理服务事项进行信息采集、指挥调度和监督考核，一个平台管指挥，实现了对社会治理的全领域覆盖、全时段监控、全过程留痕和全方位考核。
各村居网格巡查员通过日常走访，收集网格内的社情民意并通过塘桥网格通APP进行上报，中心对收集到的社情民意进行归纳整理、分析研判，每月制作指挥中心工作简报，辅助镇领导进行决策，逐步打造线上线下一体化的“智慧塘桥”指挥平台。
紧扣“综合执法一队伍”改革目标，推行联合综合行政执法。针对推诿扯皮、重复执法等问题，塘桥镇严格按照省三级四同标准，对城市管理、安全生产等8个部门的行政处罚权限进行梳理，形成656项行政执法权限清单，组建镇综合执法局，推行联合综合行政执法。张家港市政府于3月14日发文赋权，5月5日正式行使。
目前，镇综合执法局共有工作人员103名，与常住人口数比达到了万分之六，有编制的27人，有执法证的17人，共分3个中队，分片区开展执法工作。为了提高综合执法效能，塘桥镇还建立了信息化综合执法平台，开发了城市管理和安监执法“双随机”系统，并依托执法平台和移动执法终端，在执法和监管过程中，中心能够实时查看推送的执法对象相关办件信息、证件证照信息等，为现场执法提供信息支持，实现闭环管理，问题快速精准处置。
新华社智库江苏中心认为，塘桥镇改革试点初显效果，彰显新时代经济发达镇以基层行政管理体制改革路径增创高质量发展新动能的巨大潜力与优势，其创新做法为全省进一步深化和扩大改革，推进基层政府治理体系和治理现代化积累了可复制、可推广的经验。
在调研中，新华社智库江苏中心也发现，塘桥镇进一步做好深化改革、扩大成果文章还面临诸多阻碍，同时也是广大基层改革试点地区面临的共性问题，亟待上级政府加强指导:一是专业人才还很紧缺，特别是审批、执法方面，赋予的权限多、涉及的领域广，在一些专业性强的领域缺乏相应的专业人才，建议上级政府给予更多指导培训，支持基层探索专业人才培育，健全合理顺畅的人才流动机制；二是目前在与国家专网、审批专网数据资源对接上存在“多套系统、多个流程、多次录入”问题，建议自上而下统筹推动数据资源共享，打通壁垒。(陈希希 赵鼎)
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