生态文明体制改革创新实践安康样本聚焦

安康属于秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养区、国家秦巴山集中连片特困地区和川陕革命老区，“四区”叠加是的市情——几乎一直是贫穷落后的注脚。但令人惊喜的是：2015年以来，安康市创造了发展新奇迹，多项主要经济指标“领跑”陕西;最近13个季度生产总值增速位居陕西第一，实现速度质量“双提升”。

陕西省人大副主任、安康市委书记郭青介绍，近年来，安康市坚定践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，把生态经济作为“两山”之间架起的一座桥梁。推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现生态经济化、经济生态化的全面协调可持续发展，高质量发展进程中的安康，正激发出巨大的创新活力和发展潜能。(王开成 )

“楚塞三湘接，荆门九派通。江流天地外，山色有无中。”地处秦头楚尾的陕西安康，贫穷落后，这是不争的事实。

如今走进这块国家级贫困区域，却发生了翻天覆地的变化：“十二五”以来主要经济指标增速持续保持陕西省第一方阵，其中有13个季度生产总值增速位居全省第一。2015、2016、2017连续三年荣获全省目标责任考核优秀等次。以生态流向为引导发展“飞地经济”、“支部+X+贫困户”工作机制、抓实党建迎来高速绿色发展、转换发展理念变环境劣势为经济优势等改革创新做法，多次得到中央领导批示肯定。2018年前三季度，生产总值增长10.3%，分别高于全国、陕西3.6、1.9个百分点，实现速度质量“双提升”。

这样翻天覆地的变化是怎样取得的?主管这方土地的陕西省人大副主任、安康市委书记郭青介绍，安康市2013年启动国家主体功能区试点示范建设，坚持生态产业、生态环境、生态布局、生态文化、生态机制“五位一体”举措，探索出一条欠发达地区生态经济化、经济生态化的发展新路，让城乡因环境而美、让群众因生态而富，打造了生态文明体制改革“安康样本”。

安康样本曲折之路：两个阶段的实践与探索

安康穷，穷则变。安康人苦寻机遇。

郭青介绍，秦巴生物多样性生态功能区，南水北调中线工程重要水源涵养区，国家秦巴山集中连片特困地区，川陕革命老区——“四区”叠加的独特市情，让安康市深化生态文明体制机制改革、推动高质量发展上，经历了两个阶段的实践与探索。

第一个阶段，盲目追求“金山银山重于绿水青山”。

陕西安康灵山秀水，北依秦岭，南靠巴山，汉水横贯东西，河谷盆地居中;但因为客观上交通闭塞和主观上干部群众观念滞后，长期处于贫困落后的状态。

郭青认为，安康人善良淳朴，有着秦巴山一样厚重坚韧，广大安康农民有着很强的吃苦精神和忍耐精神。生态优势是安康最具发展潜力的优势，但是长期以来，安康市缺乏运用标准化、设施化、园区化、规模化、公司化、品牌化的工业生产组织方式培育，资源禀赋、资源优势没有转化为经济优势、发展优势。

第二个阶段，践行“绿水青山就是金山银山”。

郭青介绍，“生态功能区、水源涵养区”是以生态保护为主要取向，“特困地区、革命老区”是以加快发展为主要取向，面对生态保护与加快发展的最大两难选择，安康市坚持践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，把生态经济作为“两山”之间架起的一座桥梁。

郭青认为，“山、水、人”是安康最丰裕的资源禀赋，是群众创业致富的优势和潜力。

——“八山一水一分田”的安康，是全国富硒土壤资源面积最大、最宜开发利用的富硒区，生物多样性特点突出，有各类动植物3000多种。

——处于南北过渡带的独特气候和“两山夹一川”的地形地貌孕育了丰富的旅游资源，是生态旅游的目的地和休闲度假的胜地。

——全市已发现各类矿产65种，金、铅锌、汞锑、钛磁铁矿、重晶石、瓦板岩、富硒矿泉水、石煤等矿种资源量在全省乃至全国位居前列。

——安康市是陕西省独有的水资源富集区，汉江安康段是中国最洁净的水源，出陕断面水质长年保持国家地表水Ⅱ类标准，占丹江口水库入库水量的66%，是华北地区、京津冀城市群应对水危机实现可持续发展的水资源战略支撑地。

——安康市常年外出打工人口60万人以上，每年新增城镇适龄劳动人口4万人，还有50多万人从事季节性农业生产，这部分劳动力还有很大的释放空间。

郭青认为，“国家主体功能区对安康的定位是限制开发，但不是限制发展。”安康93%都是山地,这不该成为发展中的桎梏,相反,在交通条件日益改善的今天,良好的生态环境、丰富的自然资源、特殊的区位优势，是安康发展的最大本钱、最大潜力，也是增收富民的希望所在，是用多少GDP都换不来的。

新时代美丽中国“安康答卷”的基本框架

人法地，地法天，天法德，道法自然。

郭青介绍，生态经济,实现经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展的经济。安康市的生态经济，以优质的生态产业为核心，以优良的生态环境为基础，以科学的生态布局为支撑，以先进的生态文化为导向，以完备的生态机制为保障，打造“五位一体”生态经济基本框架，绘就了一幅新时代美丽中国的“安康答卷”。

(一) 绿色循环发展：打造三大生态产业体系。

坚持绿色循环产业体系是安康绿色发展的命脉，持续增强经济创新力和竞争力，既做到每年发展有增量、每年结构有优化，又做到将环境保护由末端治理转变为源头治理。

——优先发展生态产业。

综合利用山、水、人基本要素，以生态文明和绿色发展为主线，依托区域山林经济产业基础，错位互动，协同发展;带动山林经济产业生态化、科技化、高效化，促进经济再生产和生态再生产同步发展。

目前，安康市山林经济，形成了绿色循环产业发展格局——

高山特色木本油料，中山林下种养间套，

浅山茶果桑畜环绕，河谷平坝花卉种苗，

设施农业遍布川道，生态旅游链接城乡。

2017年山林经济总产值达182亿元，是2013年的2.8倍;旅游综合收入228.5亿元，是2013年的2.4倍。岚皋县即食食品为代表的魔芋深加工产品占全国同类市场的三分之一，“紫阳富硒茶”品牌价值由2013年的13.52亿元攀升至77.5亿元。

2018年，生态友好型产业发展势头依然强劲，成为安康市经济增速持续领跑陕西的坚实基础。

——壮大发展绿色工业。

郭青介绍，安康市绿色工业，践行绿水青山就是金山银山理念，环保融入工业发展各环节和全过程，构建绿色循环产业体系，着力打造以富硒、生物医药产业为特色主导，清洁能源、纺织丝绸等产业为重要支撑，先进新型材料、制造业为战略，培育的循环特色工业体系;以绿色化、特色化、智能化，打造循环特色工业跨越式发展的安康样本。

2018年，安康市促进装备制造、新型材料、清洁能源、生物医药、纺织丝绸等产业提质扩能，前三季度装备制造业增速高达39.2%，成为安康市迈向高质量发展阶段新的产业标杆。

安康发展绿色工业规划显示，到2020年，培育1个产值近千亿元、1个过500亿元、3个过100亿元、3个过30亿元的产业集群;打造5个年产值过100亿元工业集中区;4户年产值过30亿元、10户年产值过10亿元工业企业;形成1个国家高新技术产业开发区、2-3个省级经济技术开发区(高新区)、多个省级县域工业集中区和“飞地经济”园区梯队发展的格局。

——加快发展新兴产业。

推动医养产业、电子商务、现代物流、绿色金融等产业规模化发展，2018年前三季度社会消费品零售总额增长12.4%，增速位居陕西第一，10县区实现了国家电子商务进农村综合示范县全覆盖。

(二)错位绿色发展：飞地飞出全域生态产业梦。

安康全市，限制开发区域和禁止开发区域面积达91.9%，仅有8.1%为省级重点开发区域;10县区中9个县，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。

“国家主体功能区对安康的定位是限制开发，但不是限制发展。”安康市委书记郭青说。在“全域安康”的理念之下，安康市打破行政壁垒，“腾笼换鸟”发展“飞地经济”。

重构和完善生态经济发展区域规划，地处传到的安康高新区、恒口示范区、瀛湖旅游区和区域工业园(汉滨、汉阴、旬阳)、现代农业园为重点，“三区三园”作为“飞入地”;白河县和宁陕、紫阳、岚皋、镇坪5个县一起被划定为“飞出地”。

安康市各区县实现错位发展，划分为循环经济发展区域、重点生态保护区域、聚集发展区域，重点推动汉阴富硒食品、石泉生态旅游、岚皋林下经济、平利美丽乡村、镇坪药材产业等县域特色产业分类发展，形成“一业为主、多业并存”的发展格局。

记者看到，安康打破了县区行政区划限制，通过规划、建设、管理和利益分配、项目引导等合作机制，安康的白河、紫阳、岚皋、宁陕、镇坪5县在月河川道安康高新区和恒口示范区建设的“飞地经济园区”， 区域工业园(汉滨、汉阴、旬阳)，均已被确定为陕西省重点建设县域工业集中区;并且形成了“种养基地在县区、加工生产在‘飞地’、销售市场在全域”的发展模式，密切跨县域之间、上下游产业的利益链接，推动“飞入地”和“飞出地”实现发展成果共享。

“飞地经济已成为安康新型工业高地、就业创业平台、对外交流窗口和改革创新标杆。”安康高新区管委会主任王琳说。

郭青介绍，目前，“飞地经济”园区累计投资50.3亿元、落户企业74户，成为全市发展最活跃的板块和最能够吸引发展要素的成长体。安康高新区作为“飞地经济”的主要承载地，是全国14个连片特困地区和秦巴山区唯一的国家高新技术产业开发区;2018年在157个国家高新区中综合排名晋升至第69位，引领全市形成了“加工生产在飞地、种养基地在县区、品牌塑造在全域”的开放型经济发展新模式。

(三)惠民之路：特色产业链串联脱贫致富链。

郭青说，贫穷不是生态文明。生态保护是重大国策，如果不能让百姓得实惠，就会失去动力，也不可持续。

记者调查显示，安康市10县区都是贫困县，其中深度贫困县4个，是全国脱贫攻坚主战场的核心战区。“十二五”以来，全市累计减少贫困人口55.1万人，贫困发生率从2011年的40.7%下降到2017年的17.7%。

——“支部+X+贫困户”工作机制促脱贫。

一个山区市，如何走在脱贫攻坚考评前列?记者调研发现，安康把特色产业链与脱贫致富链紧密联结，最大限度凝聚精准扶贫、精准脱贫正能量，探索形成了“支部+X(园区、景区、社区工厂、龙头企业、专业合作社等)+贫困户”的精准脱贫模式。

郭青介绍，实行社区工厂促动、创新龙头企业带动、强化现代园区牵动、提升旅游景区互动、推进合作组织联动，把500多个现代农业园区、200多个扶贫龙头企业、2000多个农民合作组织、299家社区工厂、26个A级景区、近20个旅游扶贫示范村、1848名致富带头人聚集在党旗之下。走“支部+X+贫困户”之路，发挥示范带动效应，推动支部破难题、能人建平台、群众立精神，促使已经致富的党员、先富的能人群众、特色龙头企业、合作经济组织与贫困户抱团发展，形成正向效应。

记者了解到，安康市移民搬迁集中安置社区大力培育发展新社区工厂，有计划、按步骤地把搬迁群众就地就近转化为产业工人，实现“挪穷窝、改穷业、断穷根”，确保“搬得出、稳得住、能致富” ，到2020年，安康市百户以上搬迁社区，将实现新社区工厂全覆盖。

目前，全市已发展电子产品、服饰制作等新社区工厂299家，吸纳就业1.3万人。特别是2018年以来，抢抓东部劳动密集型产业“腾笼换鸟”有利时机，大力引进毛绒玩具文化创意产业，兴办毛绒玩具新社区工厂92家，取得了农民就业、工厂发展、社区繁荣、社会稳定的多赢效果。

——易地扶贫搬迁：挪穷窝稳得住能致富。

安康市移民搬迁，作为一项治本性民生工程、全局性发展工程来抓，通过搬迁，盘活农村土地、宅基地等资源，加速农村土地流转，催化出“山上建园区、山下建社区、农民变工人”现代农业园区、家庭农场、农业大户等经营模式，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”，实现城乡统筹、生态保护、社会治理及培育发展新动能等一举多赢效应。

第一、挪穷窝，拎包入住现代新农村社区。

安康市坚持集中安置为主，在布局安置时，注重与经济社会和人口产业布局相协调、相衔接，构建起“51155”的空间布局规划体系。即到2020年，全市建成5个10000户以上的集中安置社区，11个5000户以上社区，50个1000户以上社区，500个100户以上社区。

目前，全市已建设30户以上集中安置区928个，社区安置占搬迁安置总数的86.4%。每个移民社区配套建设“一个服务中心、一个文化广场、一所小学、一个幼儿园(托儿所)、一个卫生室、一个新社区工厂、一个便民超市、一条公交线路”。

第二、以人定房，奖励退旧减轻搬迁负担。

围绕精准识别对象，精准实施搬迁，全面实施以人定房，优先搬迁深度贫困户、特困户。对贫困程度深、想搬而搬不起的建档立卡搬迁户，按家庭人口3人60平方米、4人80平方米、5人及以上100平方米的标准建设兜底保障房。对五保户和家庭人口2人以下户按照共享共用客厅、洗漱间和集中提供用餐服务等办法，全部通过“交钥匙”工程统一建设搬迁安置房。

同时，通过招投标、价格听证、群众代表与建设企业商讨以及争取各类补助资金等方式严格控制房屋成本，同时实行“行政、中介、业主”三结合的质量安全监管体系。严格按照相关政策及时足额兑付建房补助资金，按每户最低1万元标准安排旧宅腾退资金，降低群众建房负担。

“十二五”以来，全市累计搬迁安置18.8万户71万人，其中搬迁贫困人口8.4万户17.8万人。

第三、兴产业，让搬迁户转变为产业工人。

安康市坚持以脱贫为导向，把推动群众就业增收放在首位。按照规划选址先定产业、对象确定先选产业、搬迁安置先兴产业、后续服务先抓产业、督查考核先看产业的思路，优先谋划就业增收。

实行“移民搬迁进社区、土地流转建园区、农民就地变工人”的综合承载方式，有计划、按步骤地把搬迁群众转化为产业工人：

——发展特色主导产业，坚持“一区一策，一户一法”，把搬迁与致富有效衔接，精准到户。

——大力扶持产业园区、旅游景区及服务平台建设，探索形成带资入企促进就业、带资入社发展产业、建立基金鼓励创业的办法。

——加大搬迁群众就业技能培训、创业培训等的全覆盖，确保每户至少有一项致富产业、有1人稳定就业。四是分类落实五保、低保、医疗救助等兜底保障政策，符合条件的搬迁群众全部纳入政策范围。

第四、三治融合，搬迁社区成群众安乐窝。

易地扶贫搬迁，成为安康市扶贫靓点;三治融合，更为搬迁户，打造出现代化“安乐窝”。

资料显示， “十二五”以来，安康市全市累计搬迁安置18.8万户71万人，其中搬迁贫困人口8.4万户17.8万人。“十三五”易地扶贫搬迁安置房建设，2018年底全面竣工，全市11.13万户34.9万名易地扶贫搬迁群众住进新居。仅仅2018年，全市脱贫退出403个村18万人。其中，易地扶贫搬迁3.19万户11.97万人。

随着大量搬迁群众入住社区，搬迁群众的居住方式、生活成本、邻里关系等都发生了很大变化。为加强社区管理和服务，增强他们的归属感，安康市出台《安康市移民搬迁社区管理指导意见》，全面推行社区“党建+”模式，充分发挥“网络党支部”作用，深化自治、法治、德治“三治融合”，落实群众知情权、参与权、选择权和监督权，提升群众自我管理、自我教育、自我服务、自我提高能力，不断增强搬迁群众的归属感、安全感、幸福感。

白河县探索形成了“居住薄”制度，实行“原籍管理地和林，社区服务房和人”，即搬迁群众涉及的计划生育、民政救助、社会保障、医疗卫生、物业服务、社会治安等六个方面，随人口走的管理与服务，由新社区居民委员会管理。退耕还林、种粮补贴、土地林地确权和承包流转、村集体经济收益等方面权益，继续由原籍所在村管理，有效破解了人户分离带来的社区管理和服务难题。

目前，安康市180个500户以上社区全部成立了社区机构。

第五、聚力建设美丽乡村，打造文明家园。

安康市结合避灾扶贫移民搬迁安置和新型农村社区建设，科学推进村庄整合和集中居住。围绕“宜居、宜业、宜游”总体要求，加强基础设施建设和公共服务配套，开展农村人居环境整治行动，实现广大农村生态美、村容美、庭院美、生活美、乡风美。推广岚皋宏大、平利龙头、白河枣树等模式，打造1个示范县(平利)、20个示范镇、100个示范村。

(四) 呵护生态环境，推动生产生活方式绿色化。

郭青介绍，安康市把生态安全体系建设作为发挥生态优势的基础工程来抓，忠实履行“一江清水供北京”的重大政治责任，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

一是推进节能减排降耗。

实行转存量、优增量、控总量、减量置换的能源消费控制政策，“十二五”以来，累计关停铅锌矿、砖瓦厂、黄姜皂素等高耗能、高污染企业300余家，直接减少工业产值300多亿元。为严守生态红线和防止库区水质滑坡，以壮士断腕的勇气向畜禽养殖和网箱养鱼两个“感情产业”开刀，去年以来关闭禁养区规模养殖场41家，清理拆除瀛湖库区网箱3.4万口。

二是做好城乡环境监管。

严守环保底线、生态红线，全面实施环境质量网格化监管，全市5平方公里以上河湖实现“河长湖长+警长+X(护河员、督察长、监测员等)”责任体系全覆盖。建立环保与司法联动机制，依法严厉打击环境违法犯罪行为，以法治手段、刚性约束做好环境监管工作。

(五)健全生态机制，持续推出“绿色新政”。

郭青介绍，安康市坚持以全局观念、系统思维谋划工作，形成了一整套脉络清晰、操作性强的生态文明制度体系设计，引导、规范和约束全社会的发展实践。

市委、市政府相继出台《关于发展“飞地经济”的指导意见》《关于扎实开展国家主体功能区建设试点示范工作的意见》《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》，以及关于发展山林经济、涉水产业、新社区工厂等一系列扶持生态经济的意见，力促发展优质、生态优良、环境优美;市人大常委会颁布实施了《安康市烟花爆竹燃放管理条例》《安康市化龙山国家级自然保护区条例》两部实体性地方法规，让生态保护成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

充分发挥考核“风向标”“指挥棒”作用，建立差异化分类考核体系，将全市划分为循环发展区域、重点生态保护区域和聚集发展区域“三大区域”，实现科学发展、绿色发展、错位发展。“十二五”以来，10县区相继16次荣获陕西省县区经济社会发展争先进位奖。

样本红利：绿水流出金，青山长出大产业

郭青介绍，发展生态经济让安康昔日的“穷山恶水”可谓有了金山银山的脱胎换骨之变，也让安康市对加快实现“追赶超越、绿色崛起”这一高质量发展态势有了较深思考：

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，并非某种产业转型或某项举措就能够毕其功于一役的，而是需要系统性、长期性地去发力，久久为功。

记者安康调研发现，安康“十二五”以来，顺应生态文明的时代潮流，相继作出了“走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康”战略决策，提出了“追赶超越、绿色崛起”发展总纲，展开了一系列卓有成效的创新探索，形成了生态文明体制改革创新实践的安康样本，绿水流出金，青山长出大产业：

——坚定不移转变发展方式，坚持不懈强化生态优势，实现了经济再生产与生态再生产同步发展。

——坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展。坚持走民生为本的循环发展之路，强力节能减排降耗，全力实施大规模造林绿化，着力构建循环产业体系，大力发展“飞地经济”，把生态优势转化成了经济优势。

——结合当地实际，把生态建设与广大群众脱贫致富紧密结合起来。实施避灾扶贫移民搬迁工程，把群众从危险地段搬出来，摆脱了长期以来受灾——重建——再受灾——再重建的恶性循环。

——突出资源优势，大力发展生态农业。立足“八山一水一分田”，围绕全国富硒土壤资源最大、最宜开发利用的富硒区，大力发展山林经济、富硒产业，探索出了生态经济化新途径。

——通过“生态经济化、农民工人化、就地城镇化”的路径，探索出“让城乡因环境而美 、让群众因生态而富”的“三农”工作新模式。

如今的安康市已逐渐形成“人养山、山养人”“人养水、水养人”的良性循环，走出“生态好等同于发展慢、百姓穷”的误区，“两山理论”成就了一个欠发达地区发展的新样本，生态经济成为激活安康后发优势的新动力。

未来，安康提出建设“西北生态经济强市”的奋斗目标，在现有生态产业基础上，安康立足大健康、大物流等新兴产业。相信随着高铁等基础设施进一步改善，安康这颗秦巴明珠会更加璀璨。(王开成 )