模式一：政经分离

【专家推介】中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥

农村集体经济发展壮大后，需要按照市场经济规律运行，只有跟乡村自治组织分开，集体经济才能得到更充分发展;与此相对应，基层自治组织只有将经济职能剥离以后，才能更专业化、精细化，给村民提供更优质的服务。

广东佛山南海区、浙江温州等地的政经分离是一个非常有意义的基层治理实践。通过经济组织与自治组织分离，两者分别履行各自的职能，理顺了组织之间的职责关系。这种模式对于发达地区破解外来新增人口带来的基本公共服务与经济收益分配的矛盾，也是一种有益的探索。

不两分开，怎能两加强

为破解政经混合、权责不清以及集体经济绑架基层组织等诸多发展问题，广东省佛山市南海区于2011年启动以政经分离为核心的农村综合改革，让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职。目前，南海全面推进政经分离。

发展矛盾倒逼改革

“以前书记、主任、社长三个职务一肩挑，书记一人说了算，容易造成决策上的个人独断和不民主。”南海区丹灶镇西城社区经联社社长谭国樑说。

在南海区城乡统筹办公室主任刘锦枌看来，村党支部书记既做运动员，又当裁判员，一旦在资产交易、财务开支或利益分配等方面出现问题，其影响就会相互叠加。同时，村党组织把过多精力集中到集体经济管理或经济利益纷争的调解上，难以顾及自身党建和群众服务工作。

保障社员股东合法权益的需要也是南海实行政经分离的缘由之一。随着南海区村级集体经济的壮大，越来越多“外迁人口”“出嫁女”“新户籍人口”等不同群体要求参与村级集体经济分红。

“新增户籍人口那么多，不让他们参与村里的事务，说不过去。但他们参与村里的事务之后，会不会争夺原户籍人口的利益?”谭国樑认为，明晰集体资产利益边界，保障社员股东合法利益，迫在眉睫。

村委会干部不能与村级集体经济组织领导交叉任职

2011年初，南海区启动政经分离改革，实行选民资格、组织功能、干部管理、账目资产和议事决策“五分离”，让党组织、自治组织和集体经济组织各归其位。

“以前，经济组织依附在自治组织上，没有独立性和特殊性。改革后，整个村级组织架构发生重大变化。”谭国樑说，政经分离主要是将经联社与村委会分开，各司其职。经联社社长由股东选出来，不在村委会任职，统领村经济事务。同时，各村小组与原先附属的经济社分离。

与此相适应，从2015年开始，南海推行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权新模式，着力解决利益分红中一系列权益边界问题。

南海区城乡统筹办城乡政策研究与培训科科长张卫强告诉半月谈记者，截至2017年11月21日，南海区已完成股权确权章程表决的集体经济组织有1739个，完成率为87.04%。股权确权完成后，新增外来人口可以参与乡村社会管理事务，但不能参与经济社分红。

此外，南海区在村级还配套建设集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台，一切公开透明;还建成统一标准的社区服务中心，为包括异地务工者在内的全体人员提供社区服务。

政经分离激活基层活力

南海区丹灶镇西城社区大果经济社社长邓崇坚说，分离并不是几个组织完全隔离，而是在适度独立的情况下，彼此相互支持、监管，共同将基层的事情做好，建设和谐乡村社区。

“群众信访量大幅下降就是最好的证明。”张卫强告诉记者，政经分离后，全区农村信访数量下降幅度较大，群众对村两委干部的满意度大大提高。

随着政经分离模式探索的不断加深，加强和改善基层党的领导的重要性日益凸显，从去年开始，南海将村委会与集体经济组织置于党的领导之下，村党组织监督但不参与集体经济组织经营。

刘锦枌表示：“基层社会治理微观框架已经出来了，接下来就是不断完善。”（半月谈记者 李雄鹰）

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