一名男士站在深圳市南山区的住宅楼群前 毛思倩 摄

不改不行!公积金制度何去何从

——寻路公积金：小修还是大改(之三)

半月谈记者 鲁畅 陶冶 余贤红

十九大报告指出，“让全体人民住有所居。”这是新时代住房政策的总目标，政府将重点支持中低收入人群、城市新市民等解决居住难题，而这些群体正是公积金覆盖的薄弱环节。由此观之，公积金制度改革势在必行。

改革进程亟待加快

公积金制度能否保持生命力，关键看是否跟得上经济社会发展大趋势。专家指出，在现行公积金制度下，非正规就业者，尤其农民工，基本被排斥于制度体系之外，有悖于“以人为核心”的新型城镇化的发展要求。

“绝大多数非公企业没有建立住房公积金，个体工商户、非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及农民工也都未纳入到住房公积金体系，他们是实现全体人民住有所居要重点保障的对象。”国家信息中心经济预测部宏观经济研究室副研究员胡祖铨说。

特别是随着城镇化进程的不断加快，人口从农村向城市转移的规模巨大。通过住房保障帮助进入城市就业的农民成为市民，平稳地融入城市生活，这既对公积金制度适应住房多样化需求提出了新要求，也对进一步扩大公积金覆盖面、完善投资运作模式、加强组织管理等提出了新的要求。

胡祖铨认为，只有科学调整公积金政策，填补制度漏洞，加强监管，扩大覆盖面，规范运作，提供优质服务，才能充分发挥住房公积金政策性住房金融的应有作用。

2015年11月，《住房公积金管理条例(修订送审稿)》公开征求意见，这是时隔13年该条例首次修改。此次修订主要集中于住房公积金缴存、提取、使用率，增强公积金流动性，促进公积金保值增值等多个层面。《国务院2017年立法工作计划》将修订《住房公积金管理条例》列入今年全面深化改革亟需的项目，并且确定由住房和城乡建设部完成起草修订。

“住房公积金管理条例修订公开征求意见至今已有两年，却‘只闻楼梯响，不见人下来’，希望修订后的条例能尽早出台。”北京市民陈锡说。

改革取向逐步厘清

专家认为，从中短期来看，完善住房公积金制度应加快《住房公积金管理条例》修订，明确其制度定位、服务对象和政策目标。“当前我国住房货币化改革已经基本完成，要实现提高城镇居民住房水平的目标，应重点着眼于提高中低收入群体的住房支付能力。”中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬说。

黄燕芬认为，在我国住房货币化改革基本完成和新型城镇化快速推进的背景下，住房公积金制度应该定位于互助性住房政策性金融。这一制度定位包含互助性、政策性、金融属性三方面内涵，目标是充分发挥住房公积金制度提升城镇居民特别是中低收入群体居住水平的功能。

中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜表示，公积金改革的一个重要取向是“还权赋能”。“还权”是给资金所有人应有的权利，如知情、参与、决策和使用权，提高存款利率和分享增值收益。“赋能”就是赋予公积金更多的功能，除购房外，可用于租房和其他住房消费支出。

汪利娜认为，当前有关公积金的相关信息披露不够充分和透明。如公积金提取中多少是购房贷款、多少是退休提取和租赁房提取?增值收益主要来源是存贷利息收入还是其他投资收入?又是如何分配使用的?哪些城市资金沉淀或短缺?根源是什么?这些问题公积金的参缴人应该了解。

另外，目前住房公积金仅限于购房、自建、翻建、大修等有限的资金使用方向和因为离退休、丧失劳动能力而不再就业、出国定居等极少数特定情况下的提取，运用途径狭窄，便民程度有待提高。

受访专家指出，我国的住房公积金制度是借鉴新加坡等国家经验而建立的，但只学了“强制性储蓄”“低存低贷”，没有建立一个公平的配贷机制。

新加坡现行的中央公积金制度与我国公积金制度仍存在着几个根本性的不同：一是新加坡中央公积金制度缴存的强制性要强、范围要广、比例要高。二是新加坡中央公积金账户的存款利率不是低利率，而是按新加坡四大银行的定期储蓄存款的平均利率确定。三是新加坡中央公积金通过购买债券的方式支持住房建设，我国住房公积金主要是通过贷款的方式支持住房建设。

业内人士认为，当下我国应借鉴国际经验，加快住房公积金制度创新转型，建立起符合中国国情的住房公积金模式，完善与经济社会发展和房价水平相适应的弹性缴存比例调整机制，健全公积金支持保障房建设和多元化住房消费需求的机制，以更好帮助解决住房问题，并体现社会公平。

改革目标仍需探讨

中央已经提出：研究按照建立住宅政策性金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求。从长远发展来看，适时推进公积金管理向政策性金融企业转变，符合国家事业单位的改革方向，也有利于提高公积金管理效率，改善经营服务。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员高广春认为，《住房公积金管理条例(修订送审稿)》改进住房公积金提取、使用机制，标志着住房公积金的使用进入个人住房租赁提取与个人住房购置贷款(包括异地个贷)并重的阶段。修订的同时应考虑在金融性、政策性改革方面可能遇到的重点问题。

中国收入分配研究院研究员杨玉梅指出，将公积金制度转化为政策性住房储蓄银行的方案，意味着将现有各级住房公积金机构转变为金融机构。不同于现有封闭运行的公积金制度，政策性金融机构是金融体系的一部分，数以万亿计的金融资产，其保值增值、安全运营等存在着巨大责任。

汪利娜建议，推进公积金管理向住宅政策性金融机构的转变不一定是成立国家住房银行，可以是住房互助储蓄银行、住房合作银行，或住房公积金资产管理公司。这意味着其所有制形式不一定是国家资本独资，除中央政府外，地方政府、金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东，混合所有制有利于放大国有资本的功能，激发民间资本的活力。

针对住房公积金制度改属地管理为中央统一管理的呼吁，一些基层人士认为，住房公积金余额本在地方，强制集中上收到中央层面的管理机构，必然会损害地方的利益。如何在打破住房公积金属地管理体制的同时，协调好中央和地方的关系，也是公积金制度改革的一大难点。

专题策划、编辑：原碧霞

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