2017年5月18日，在贵州省贵阳市举行的落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)第14次高官会上，中国与东盟10国通过了“南海行为准则”(以下简称“准则”)框架草案。8月6日，在菲律宾召开的中国-东盟外长会上，“准则”框架草案获得一致通过。

尽管这只是在“准则”磋商进程中迈出的第一步，但它是继《宣言》之后具有历史性意义的一步，是中国和东盟国家致力于共同维护南海和平稳定的关键一步。

这是一个良好的开端

2002年中国和东盟10国签订《宣言》，其中第10条规定“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力”。

签署“准则”框架草案，是对《宣言》的执行和落实。正是在《宣言》所确立的精神基础上，“准则”的磋商最终于2013年9月在苏州正式启动。之后，中国和东盟10国副部长级高官会举行了8次，联合工作组会议进行了10余次，才达成“准则”框架。

“准则”框架的签署有着积极而深远的影响：一是充分体现了《宣言》确立的原则和精神，增进了各方之间的相互信任;二是促使有关争议回归对话谈判的正确轨道，特别是中菲两国重新建立了关于南海问题的双边磋商机制;三是为下一步开启“准则”的实质性磋商奠定了坚实基础;四是对维护南海地区的和平稳定带来重大利好。

“准则”框架的达成是一个良好的开端，表明“准则”实质性磋商已经取得早期成果，标志着“准则”实质性磋商进程得以稳健推进。

与《宣言》一脉相承

中国对条件成熟时探讨制定“准则”始终持开放态度，同时也是“准则”积极的推动者。2014年11月，第17次中国-东盟领导人会议发表声明，重申致力于继续全面有效落实《南海各方行为宣言》，争取在协商一致基础上早日达成“南海行为准则”。2016年7月，在中国-东盟外长会上，王毅外长主动提出关于“准则”磋商的四点愿景，其中包括在不受干扰的前提下，于2017年年中前完成“准则”框架磋商。

此后，尽管受到南海仲裁案、外部势力干预等诸多不利因素影响，但中国与东盟国家始终保持沟通，持续巩固共识，为制定“准则”营造互信基础。

在“准则”框架草案中，有两个重要共识：一是各方表示“坚持通过地区规则框架管控分歧，深化海上务实合作，推进‘准则’磋商，共同维护南海的和平与稳定”;二是各方确认“准则”不涉及领土主权和海洋划界问题，也不是要建立争端解决机制，而是要构建冲突管控机制。基于此，各方将遵循“双轨思路”，有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法的基础上，通过谈判协商和平解决，南海的和平稳定则由中国和东盟国家共同加以维护。

“准则”框架草案作为“准则”实质性磋商的早期收获，与《宣言》的价值理念、主旨要义一脉相承，而且为“准则”的实质性磋商厘清了思路、提供了前提。

超越《宣言》有可期

“准则”框架草案是一个开放性文件，尽管还需要完善调整，也不涉及实质案文，但它所谋求制定的地区规则、所力图构建的管控机制，均超越了《宣言》的基本范畴。

基于对“准则”磋商的全局性考量，我国提出“三步走”建议：第一步，由11国外长共同确认“准则”框架，并宣布在完成必要准备工作后，于2017年内适时启动下一步实质性磋商;第二步，在2017年8月底落实《南海各方行为宣言》联合工作组会上探讨“准则”磋商的思路、原则和推进计划;第三步，准备工作基本完成后，在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定前提下，由中国和东盟国家领导人在2017年11月中国-东盟领导人会议上正式宣布启动“准则”下一步案文磋商。这充分展现了中方的诚意，得到东盟各国的热烈响应和积极支持。

“准则”框架草案当然不是“准则”最终文本。由于各方在具体问题上有各自不同的利益关切，所以下一步“准则”实质性磋商势必充满艰辛。但只要各方并肩携手、相向而行、协调行动、久久为功，任何艰难险阻都不能阻挡前进的步伐，一个各方都能接受的“准则”一定会水到渠成。（中国社会科学院中国边疆研究所研究员 李国强）

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