编者按：“举全县之力发展XX产业”“让XX产业成为我们的支柱产业，土地、财税、信贷要全力支持”，在基层采访中，我们经常听到这样慷慨激昂的宣示。政府为了发展经济、扶持某些特定产业而制定一系列政策，这是正常而必要的，也是国内外的通例。在实际工作中，产业扶持政策在推动区域经济发展、产业转型升级中，也确实发挥了巨大的作用，许多地方也取得了成功的经验。

值得注意的是，扶持不能没有制度边界。记者在基层调研发现，一些地方产业扶持问题重重，财政补贴变形走样，投资融资管理松弛，导致有些产业扶持的结果“千奇百怪”，令人扼腕痛惜。

党的十八届三中全会强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。无论是成功的案例还是沉痛的教训，无不明确地告诉我们，在推进经济发展与产业结构转型中，行政力量千万不能替代市场规则。市场的“优胜劣汰”，既是企业成长壮大的正道，也是产业结构转型的第一动力。

在产业扶持中，政府的作用该如何发挥，如何让被扶持的产业蒸蒸日上，如何杜绝各种怪现状，考验着各地的管理水平与治理智慧。

越扶越倒：一些企业咋成了扶不起的“阿斗”

■ 半月谈记者 李自良 李钧德 李兴文

记者在一些省市调研了解到，由于一些基层政府在政绩观念、发展规划、审核考评等方面存在问题，部分企业在利益驱动下把更多心思和精力放到了报项目、争资金上，反而缺少了做产业、做企业的内生动力，成了扶不起的“阿斗”。

依赖“喂养”的企业能走多远

说到产业扶持就不能不提光伏。得益于国家和地方产业政策的扶持，我国光伏产业从无到有，产能一度占到全球70%以上，风光无限。前些年，一些地方政府鼓足干劲发展光伏产业。

中西部地区一家光伏企业在发展初期，当地政府在土地、税收、融资等方面给予大力扶持，让其得以快速发展。然而，受全球经济衰退、无序竞争加剧等影响，2011年后，这家企业陷入发展困境，负债率一度超过200%。

在这家企业严重资不抵债时，当地仍不遗余力予以帮助。上级政府牵头设立20亿元的发展稳定基金，用于解决危机。随后，通过政府介入协调，由多家银行组成的银团又给了这家企业20亿元贷款。

但由于亏损严重，这家企业最终仍未逃过破产重整的命运。记者了解到，破产重整前，这家企业的综合负债总额为400多亿元。破产重整后，各方损失巨大。

电动汽车作为一种新兴产业，获得了不少地方政府的青睐与推崇。但在地方财政资金的精心“喂养”下，一些地方出现“奇葩”现象，让人大跌眼镜。

占地700多亩、号称计划投资50亿元的河南速达电动汽车科技有限公司(简称速达公司)电动汽车项目，宣称2015年建成投产后每年创造直接和间接经济效益超千亿元，将“再造一个三门峡”。因为是政府扶持产业，速达公司被三门峡市照顾得“无微不至”。该电动汽车项目除了获得省里2000万元的研发经费之外，三门峡市政府在财力并不宽裕的情况下，由市财政借款给速达公司1亿元用于纯电动汽车项目，市政府还动员相关部门施以援手。

然而记者最近发现，这家公司在长达五年多的时间里，没能自主生产出一台纯电动汽车。几年前，三门峡市以政府采购的形式，从速达公司购买了数十辆电动汽车，用于奖励部分政府部门。没有开工生产，车从何来?一位从速达公司辞职的技术人员说，速达公司的那些纯电动汽车，都是在外组装的，成了他们对外展示“实力”的道具。依靠当地政府“输血”生存的速达公司，耗费了大量公共资源和社会财富，如今僵而不死，让当地政府头疼不已。

没有财政补贴，企业就活不下去的例子并不鲜见。记者在一家企业采访时了解到，该企业获得的政府扶持资金累计已经超过5000万元，但企业每年都亏损，如今固定资产连1000万元都不到。

有一家企业更让人称奇。这家企业号称每年利润有几百万元，表面看日子过得蛮滋润，但细问后才知道，这家企业每年获得的财政补贴超过1000万元。

“躺着能挣钱，就不会愿意坐起来”

记者在采访中了解到这样一个情况：一家从事肉牛养殖的龙头企业，听起来投资不少，建设标准也很高，是当地农业产业化标志性企业。但记者深入了解发现，这家企业压根儿就没养几头牛，养的那几头牛仅是当“演员”给领导参观看的。

由于制造业转型升级的需要，去年，我国将机器人产业列为“中国制造2025”亟待突破的十大重点领域之一。随后，机器人产业站到了快速发展的风口。

记者了解到，在各地政府扶持政策的推动下，我国已有数十个机器人产业园，超过500家机器人企业。然而，这些企业大多都是小企业，其中部分更是带有投机性，停留在简单拼凑、复制和山寨的阶段，导致高端产业低端化。武汉奋进智能机器有限公司是我国一家完全自主知识产权的机器人制造商和运动控制解决方案提供商。公司总经理徐击水告诉记者，在工业化快速推进的今天，国家高度重视机器人产业发展，可一些地方不顾实际情况，盲目跟风，出台了一系列政策扶持机器人产业发展，导致机器人制造企业“遍地开花”。

看到机器人产业热得烫手，某地主要领导提出，要实现经济转型升级，必须推动机器人等先进制造业发展。于是，机器人立即成为当地投入巨资、重点扶持的新兴产业，一些地方甚至提出要搞机器人产业园。于是，该领导每到一地，当地领导都要请他看机器人。机器人种类可谓五花八门，扫地的、端咖啡的……实际上，这些机器人绝大多数都是从外地买来关键部件后组装的，有的甚至是借来的。直到该领导发现问题后表示以后看机器人不看展示，要看生产线和车间，这股不顾自身实际、争相发展机器人产业的歪风才有所收敛。

业内人士解析了这类企业的“醉翁之意”：按政府部门要求，打造一个足够现代化的养牛场或者机器人展示车间，在领导不断参观中尽可能争取扶持，扶持资金足以供养“盆景”建设，同时还提升了企业形象。

“躺着能挣钱，就不会愿意坐起来。”一位政府主管部门负责人分析说，对于一些有较大量扶持资金的行业来说，争取财政扶持是来得最快、空间最大的利润增长点，一些企业没有做好生产经营的内在动力。

影响恶劣，后果严重：岂止是耽误产业发展

业内人士在接受采访时认为，越扶越倒的现象虽然并不普遍，却产生了诸多严重后果，各地在产业扶持过程中应引以为戒。

首先是耽误了产业发展，进而影响了区域经济发展。西部某省20余年前针对本省的资源优势提出了产业发展规划，并配套安排了税收、资金、土地等诸多扶持政策，确定了一批龙头企业。但后来加以盘点，这些重点扶持的龙头企业乏善可陈。在当时州政府主要领导支持下，云南楚雄州曾提出发展葡萄产业的规划，为此投入了上千万元资金，折腾了几年，结果连100棵葡萄都没有种下去。

其次是浪费了公共财政资源。随着财力的增长，各地的产业扶持也日渐增加，产业扶持失败的最直接后果就是浪费了财税资源，浪费了纳税人的血汗钱。

再次是滋生权力寻租问题。扶持资金量大，监管如果跟不上，极易发生权力寻租行为。云南省普洱市在茶园改造中，一家企业自恃上面有人，在根本没有茶园的情况下也明目张胆上报1500亩茶园改造计划，并申请上千万元补助资金。要不是受其他案件牵连导致暴露，这个计划可能就实现了。

第四是破坏了市场秩序和产业发展环境。同样业务方向、同样发展规模的企业，有的获得支持，有的无人问津，甚至有的不专心做生产经营的企业反而获得了支持，这对产业发展环境影响很大。谈到这些现象时，一家颇具规模的万寿菊种植加工企业的负责人对记者说，为了公平公正的市场秩序和长远有利的产业发展环境，我宁愿不享受扶持政策。

产业扶持中的六大怪现状

■ 半月谈记者 李钧德 李自良 李兴文

记者在调研中了解到，有的地方在产业扶持中跑偏了方向，一些企业躺着享受政府扶持，一些扶持资金打了“水漂”，出现许多不正常的现象。

怪状一：不看市场需求，看领导爱好

有的地方在产业扶持中，不是根据实际需要，而是完全投上级领导所好，领导说扶持什么就扶持什么，领导喜欢什么就扶持什么。此之谓“上有所好，下必甚焉”。

某地原本主要出产绿茶，后来一位从其他地方调来的领导提出，可以用夏秋茶或精选绿茶后剩余的“边角废料”为原料，经过发酵处理制成红茶，增加茶农收入。于是，当地大力扶持红茶生产，连一些原本不产或很少产茶叶的地方，也采取以花入茶、以药入茶的办法，上马“红茶工程”。该领导调离后，那些红茶大多数又销声匿迹了。

有时，有的地方会莫名其妙冒出一些政府重点扶持产业。几年前，滇东北某烤烟重点乡镇书记突然布局全镇发展蚕桑产业，又是挤出扶持资金，又是给所有村委会下达任务。一些村民受领取补助的刺激，勉强种了一些桑树，等补助一结束，又毁桑种烟了。

怪状二：不做产业做“包装” 产品多半是样品

一些企业在获取政府补贴中尝到了甜头，就一门心思比对着政府要求包装项目、评审项目，而不是发展生产经营。不少依靠财政补贴活着的企业，其出发点就有问题，具体表现可归纳为“四有四无”。

一是有计划无实施。在得知政府的产业导向和具体扶持要求后，一些企业为了获取主管部门的重视和支持，做项目计划非常积极、非常用心。但在项目获批尤其是真金白银到手后，这些企业就没有了实施的动力，许多蓝图就停留在了纸上、墙上和宣传栏上。

二是有厂房无生产。由于资金补贴到位加之评审需要，有的受扶持企业也会按要求建设生产线，设备、设施、厂房甚至还非常“高大上”。但由于并没有把心思放在生产上，厂房建成后就有一搭没一搭地生产，甚至压根就不生产。

三是有形象无产品。作为被挑选出来给予扶持的企业，有的赫然成为当地的标杆性企业。当地官员经常光顾，上级领导、外地同行不时参观，“上镜率”非常高，企业形象很好。但细究下来，一些企业的生产经营乏善可陈，个别企业甚至产品主要是样品，根本就不在市场上出售。

四是有利润无成本。在有的地方，得到扶持的企业总是得到扶持，不断扶持，长期扶持，“马太效应”凸显。结果，受扶持企业“躺着”由扶持资金“喂养”，利润可观。翻看其财务统计，基本没有什么生产成本。

怪状三：“管钱”的却成了“劫钱”的

一些地方确定重点产业后，相应的就会有产业扶持资金。由于有的地方监管不够严格，一些负责项目审批、资金拨付的部门和工作人员趁火打劫，雁过拔毛，有的为部门谋福利，有的干脆为个人谋利益。几年前，云南省有财政部门工作人员自己成立公司“接盘”产业扶持项目，产业扶持政策成为以权谋私的借口和幌子。

无独有偶。河南省鲁山县张良镇陶庄村从事乳鸽养殖的伟业养殖专业合作社负责人韩宏伟，听说国家对贫困户有产业扶持政策，于是在村支书程绍的带领下，多次找到张良镇扶贫办主任谷振永，希望以合作社的名义申请产业扶贫项目，并表示，“获得资金后，谁都不会吃亏”。在谷振永答应帮忙后，程绍和韩宏伟共同“编制”了一个100人的项目补助花名册。为了达到直接控制这笔钱的目的，在谷振永的提示下，程绍、韩宏伟又伪造了100户入股农户自愿将扶持款入股合作社的协议。

2013年9月，40万元产业扶贫资金顺利打入伟业养殖专业合作社的账户。事后，谷振永从中获取好处费3万元，程绍也获取了2万元的好处费。后来，有群众向纪检部门反映了陶庄村这一扶贫项目造假的问题线索，有关人员受到严厉查处。

怪状四：锦上添花多，雪中送炭少

记者调研中了解到，在一些地方的产业扶持中更多是垒大户、“造盆景”，获得扶持的企业会不断得到扶持，没有得到扶持的企业以后也不会得到扶持。具有反讽意味的是，由于一些企业满足于躺在政府扶持资金中过日子，不在生产方面着力，不在创新上下工夫，最终产业很难发展起来。相反，有的企业一门心思从事生产经营，依靠创新驱动，苦练内功，反而成了气候。

怪状五：产业扶持变“挟持” 政府推着企业走

在产业扶持中，有的地方政府采取的扶持举措违背了企业意愿，让扶持变为“挟持”，打乱了企业发展的步伐。

前些年，在当地政府“扶持”推动下，中部地区一家知名有色金属加工企业开始进军铅锌冶炼行业，而其自身意愿并不强烈。

“基于对行业前景的分析和判断，集团内部并不愿兴建这个项目，但是政府要求企业迅速增加产值，一直推着企业走。”该企业一位内部人士向记者透露。当地地矿局一位退休官员说，当时，政府想快速做强支柱产业，于是将当地重要的铅锌资源进行整合，扶持这家企业做大做强。但事与愿违，由于市场不景气、企业初涉新领域等原因，项目亏损严重。如今，企业已在这个项目上投资数十亿元，骑虎难下。

“事实证明，在市场经济条件下，任何经济活动都要符合市场经济法则，非市场经济的‘拉郎配’是不靠谱的。”上文提到的那位地矿局退休官员表示。

某地一家以食品加工为主业的农业企业也遭遇了“被扶持”。这家企业被当地政府规划为产值过千亿元的农业产业化龙头企业。为此，当地政府分管领导去年一年内先后召集19个部门，在这家企业召开了5次现场办公会，这些部门负责人纷纷表态在政策和资金上给予这家企业支持。然而，记者调查发现，根据生产情况，该企业预计今年产值达600多亿元，距明年实现1000亿元产值的目标还有很大差距。由于短期难以实现1000亿元的目标，在当地政府的“扶持”下，这家企业准备进军陌生的金融业，并开始涉足房地产开发。随着房地产市场急转直下，企业的经营前景难以预料。

怪状六：看着“打水漂”，也要继续扶

令人不可思议的是，对一些所谓的龙头企业大力扶持后，虽然企业经营不好甚至无法经营了，再扶持就是“打水漂”，但由于错误的政绩观作祟，一些地方政府仍会不遗余力地对这样的企业继续扶持。苟延残喘中，一些企业成为“吸金”企业、僵尸企业。这些僵尸企业在优惠政策与资金扶持下继续维持，不仅消耗了宝贵的资源，也破坏了“优胜劣汰”的市场法则。

摆正政府与市场关系

■ 半月谈记者 李兴文 李自良 李钧德

国内外的发展经验都表明，产业发展离不开政府的决策引领、产业导向，但政策扶持的重点应是市场需求的拉动，而非生产环节的刺激。一些业内人士表示，产业扶持的目标应是经济发展效率的提升，政策取向应是创新驱动、转型升级，而不是仅仅依赖传统路径的照搬照抄、一哄而上。

产业扶持暴露出的问题

一些专家在接受记者采访时说，目前出现的种种不正常现象，暴露了产业扶持存在的几方面问题。

一是发展规划的问题。有的地方政府在产业扶持中缺乏正确的政绩观，学习思考研究明显不够，照抄照搬新提法，提出的产业规划不符合地方实际、产业实际、市场实际。

二是审核考评的问题。记者在采访中发现，一些地方在高歌猛进、大张旗鼓地推进产业发展、推出产业扶持政策中，不同程度地存在“重进度速度、轻质量效益”“重项目审评、轻过程管理”“重资金下拨、轻效益评估”等问题。

三是退出机制的问题。按照产业目标、扶持要求，一些获得扶持但生产经营没有搞上去的企业就不应再扶持了，事实恰恰相反。这不排除权钱交易、个别工作人员权力寻租的问题，也有一些受扶持企业已经被绑上相关部门的政绩战车、相互“默契”的问题。

河南省南阳市发改委主任乔长恩说，不管是发达国家、发展中国家，还是欠发达国家，政府都会制定出台一些产业扶持政策，这有必要，无可厚非。不过，这些产业政策不能太僵化，要根据实际情况及时进行调整。同时，在政策设计上要公开透明，对政策实施效果要及时跟踪问效，进行审计。

河南省政府发展研究中心原主任王永苏认为，现在很多产业扶持政策效果不佳，问题主要不在于扶持政策本身，而在于执行环节。一是扶持的产业选择和资金投向不科学、不透明，随意性较大，有时候领导一句话，几千万元甚至上亿元的资金就投了;二是在实施过程中，没有建立跟踪问效机制，钱花了也就花了，效果如何，很少过问，更谈不上问责。如果能建立第三方监督评估机制，效果会好很多。

政府不能代替市场的作用

中国改革基金会国民经济研究所研究员王小鲁表示，在产业选择中，政府不能代替市场的主导作用，大量经验表明，成功的产业和企业发展案例，往往不是政府政策选择的结果，而是脱胎于激烈的市场竞争。

王小鲁说，在市场经济条件下，资源在不同产业之间的配置主要应由市场决定，只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用或市场反应滞后的情况下，才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈，或提前为市场布局。“也就是说，政府的产业政策应该是市场调节的补充，而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。”王小鲁表示，在较完善的市场经济条件下，虽然重复建设也会发生，但风险和损失是由企业自己承担，比较容易纠正，而在政府扶持尤其是主导的情况下，这些损失的很大一部分需要政府承担，并转嫁给社会。

一些企业家向记者表示，实际上更为牢靠、更为重要的，是政府创造透明、公平的市场环境。如果投资优惠、政府服务在不同企业、不同产业间过度倾斜，只会导致资源配置的扭曲，导致市场经济基础的损害，导致市场需求信号“失真”，导致企业家创新精神的失落。只有回归市场选择，回归公平竞争，回归效率原则，才能真正激发企业自身的造血功能。他们表示，今后，产业扶持应防止政策对资本的引领作用超出企业对市场的理性判断，避免再走一拥而上发展的老路，最终形成新一轮的低水平重复建设和产能过剩。

专家认为，当前需正确定位政府与市场的关系，尽量减少对个别行业的扶持，而重点转为消除产业发展的共性障碍。

王永苏说，一般来讲，对产业发展，政府最应该做的事情是创造条件，制定规则，搞好服务，加强知识产权保护，其他方面尽量让市场机制发挥作用。在市场机制还不健全的时候，政府可以适当引导一下，一旦时机成熟，政府就应该及时退出。

(邓卫华、郭强、吉哲鹏参与了此专题采写)

（策划/编辑：孙爱东）

版权声明：凡本网注明"来源：半月谈网"的所有作品，均为半月谈网合法拥有版权或有权使用的作品，任何报刊、网站等媒体或个人未经本网书面授权不得转载、 链接、转帖或以其他方式复制发布。违者本网将依法追究法律责任。如需授权，点击 获取授权