“坛坛罐罐”清楚了，再量量水

湖北宜都，去年确定的全国水权改革试点中唯一的县级市。它的入选，是因为之前已广泛开展了农村小型水利设施“产权受益户共有制”改革，就是给小水利确权，有了较好的水权改革的基础。所以，宜都的水权改革要从水利改革讲起。

小水利确权

宜都地处鄂西山地与江汉平原的过渡地带，地势西南高、东北低，是一个丘陵起伏的半山区，长江与清江在此交汇。每年雨量基本能满足作物生长需要，从水资源总量看，并不是缺水地区，但必须要有足够的水利设施才能保证不缺水受旱。

据介绍，宜都共有中小型水库46座，堰塘1万余口，灌溉主干渠496公里，田间末级渠2500公里。然而，由于很多水利设施是数十年前建设，老化失修、功能退化，农田有效灌溉面积逐年下降。

“垃圾坑、污水塘、筛子渠比比皆是，农民群众意见很大。”宜都市委书记庄光明说，为了解决这一问题，宜都市委市政府多次召开干部会、群众会研究，广泛听取意见。

有人在会上提出：土地承包后，田种好了;山林承包后，树管好了;如果将农村小型水利设施的责权利落实到户，肯定也能带动农村水利事业的发展。这个看法得到了大家的认同，最终，宜都采取的方式是“产权受益户共有制”。

宜都市水利局局长卞于林介绍，“产权受益户共有制”就是把小型水利设施使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利设施，将一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积(或人数、受益程度)为基础确定其共有份额，按份额享受权利和承担义务，工程经营管理由受益群体自主决定。

“这就相当于是划片负责，每一口堰塘、水库都明确了哪些人是受益户，由受益户共同管理。”宜都市陆城水利管理站站长李建新说，受益群体是水利工程权利义务主体，他们既享有使用、收益权利，同时也承担对工程维护、整修、管理的义务。

还有问题没解决

小水利确权使农户管理、维护、修缮水利设施的热情高涨。“以前，村民们认为堰塘、沟渠是属于大家的，没有管理和维护的热情。确权之后，很多堰塘、沟渠都得到了整修。”宜都市五眼泉镇鸡头山村党总支书记彭晓柏告诉记者。

鸡头山村四组村民袁道新在与共同受益户商定后，自己出资8000多元对堰塘进行了清理，使得原本杂草丛生、淤泥遍布的堰塘蓄水功能明显改善，水质也有很大变化。“现在大家都可以在里面洗衣服了。”袁道新说。

湖北省水利厅水资源处副调研员陈书奇表示，宜都市农村小型水利设施确权登记在全国都算做得非常好的，基本理顺了小农水的权属关系，破解了我国农村水利建后“管护难”的顽疾。

不过，与水相关的难题并不是都解决了，这也是宜都进一步推进水权改革的动因。

首先，我国水法虽然规定，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用，但“农村集体水权”并没有确权登记，不利于村集体和农民合法水权的保障。其次，对具备条件的堰塘，将水资源使用权直接确权到农户，更有助于减少矛盾纠纷。

宜都市水利局总工程师张祥艳说，虽然水利设施已经确权，但解决的侧重点是平日里的管理和维护问题，各类堰塘、水库中的水资源，依旧会被村民认为是“集体所有”。这也意味着，当遇上干旱，有些堰塘水量不足时，由于水资源的权属不明确，村民之间依旧可能为争水发生纠纷。

“对水权进行确权登记，明确各受益农户用水量和份额，有利于减少水资源浪费、促进水资源有效利用，有利于维护农村集体经济组织良好的用水秩序。用水者之间的矛盾减少，用水调度有人管，供水秩序有人维护，从而促进农村社会和谐稳定。”张祥艳说。

测水量，定水权

陈书奇说：“水利设施确权登记做了，就好比把坛坛罐罐这个容器是谁的搞清楚了，而容器里的水如何算出一笔明白账，则是宜都水改下一步工作的重点。”

卞于林告诉记者，改革的具体内容，概括来说就是“将全市所有农村集体经济组织堰塘水资源使用权确权到村集体经济组织;对具备条件的农村集体经济组织，将堰塘水资源使用权确权到农户，并发放水权证。”

这个看似简单的目标，实际需要复杂的基础工作来支撑。乡镇政府、水利管理站及村委会要组成专门班子对各行政村的每口堰塘进行实地勘测，确定堰塘的地理位置、水源条件、正常蓄水量等。

对于需要进一步确权到农户的，基础工作更多，还要了解每个堰塘的受益范围、服务的户数和人口、附近耕地面积以及种植结构等，并根据这些基本情况，召开村民代表会议，决定堰塘中的水资源如何分配。

好在前期进行水利设施确权改革时，不少工作已经做过了，这为水资源使用权确权登记打下了良好基础。

“改革的目标，一是消除因为权属不明确而产生的矛盾及隐患;二是在条件成熟后，逐步探索水资源的交易机制。比如，水多的村组或个人，可以把富余的水资源卖给缺水的村组或个人，以及需要调配水资源进行施工的单位等。”张祥艳说，这在一定程度上也能强化村集体以及农户对于水利设施和水资源的保护意识。(半月谈记者 黄艳 梁建强)

“商品水”会造成用水难、用水贵吗?

——水权改革的八大疑问

水权改革是一项新探索，既无前人的经验可供参考，也少有国外的案例可资借鉴，而且水资源十分特殊，若要确权成为商品，进入市场，人们必有许多疑问和顾虑。本刊记者采访了多位专家和地方参与改革的官员，听听他们的说法。

疑问一：初始水权如何分配?

现在各地划定用水红线，就可以说是对初始水权进行分配，只是分配到行政区域而已。河南省水利厅水政水资源处处长郭贵明说，分到各地的水权，基本是在一个大的水资源总量的前提下，考虑各地现时的实际用水量、用水效率、未来经济社会发展的需求等方面因素决定的。

这是分到各行政区，那么未来分到更微观的用水主体又依据什么?中科院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤认为这并不难，他说，现在我国工商业企业、农业灌区已普遍实行了取水许可制度，未来在这个制度的基础上，把五年一许可延长至二三十年，再赋予其处置、转让、收益等权能，就成为水权了，也就完成了初始水权的分配。

疑问二：水资源作为商品交易后，会不会因为追逐利益，而使生态用水、民生用水得不到保障?

首先，并不是所有的水资源都确权。贾绍凤说，能确权的水资源只是我们可以使用的，就是在用水红线内的水资源，这是先保障了生态用水之后的部分。所以确权不但不影响生态用水，实行好了还能保障生态用水。

其次，以破坏生态而取得的水权，可以禁止其交易。郭贵明说，河南省规定，水权转让只有在地下水不存在超采、最严格水资源管理制度考核合格等条件下才能进行。

至于民生用水，受访专家和官员均表示，这一点无须顾虑，水权分配将优先考虑民众生活用水。

疑问三：农业用水水价低，工业用水水价高，如何保证工业用水、城市用水不挤占农业农村用水?

郭贵明说，在河南，农业用水有灌溉定额，即每亩至少保障的用水额度，只要落实得好，农业用水不会被挤占。

湖北省宜都市水利局总工程师张祥艳认为，要避免城市工业用水挤占农业农村用水，关键是在最开始分配水权时，要有全面、细致的测算，使农业农村的水权得到保障。

疑问四：水权改革后，用水成本会大幅上升吗?

内蒙古水利厅水资源处副处长李彬说，优先保障的用水，比如生活用水、农业用水等，供水价格不太受水权改革影响;已经取得用水指标的工业项目、建设工程等，供水价格的变化也不会大;但未来新增的二三产业企业，许多需要在市场上去购买水权，而水权越来越稀缺，其用水成本恐怕会增加。这也是水权改革促进节约用水、提高水资源配置效率的题中应有之义。

疑问五：水资源有丰年，有枯年，用水户购买水权后在供水不足时，权利如何保障?

贾绍凤说，水权是按照多年平均水量来分配的，遇到枯水年，用户就按比例减少用水量。

疑问六：南方丰水区也需要水权改革吗?

张祥艳认为，水权改革对丰水区同样具有现实意义。因为，水权改革的重要目的之一，是节约和保护水资源。通过确权，能够更好地激发受益户维护水利设施、节约用水的积极性。

贾绍凤说，南方在枯水年，也存在水资源不够用的问题，所以有水权改革的必要。另外，水权的内涵也不仅仅是水量，还包括水质，水权确定后，供水的水质达不到，也是对其权利的侵害。南方丰水区进行水权改革，可以保障用水户在这方面的权益。

疑问七：水资源确权后，会不会出现水权大户长期闲置水权，造成浪费?甚至会不会像土地一样，出现囤积、炒作等现象?

贾绍凤说，水资源与别的物品不同，你今年不用就流掉了，不会累加到明年，没办法囤积，炒作就很困难。另外，就算水权闲置不卖，也不算浪费，因为水终归是在大自然里，人类没用，那就是生态用了，这未必不是一件好事。

宜都市陆城水利管理站站长李建新认为，在农村地区一般不会出现囤积居奇问题。一是村组之间、村民之间较为熟悉，容易协调沟通;二是基层水权确权时，方案会广泛征求村民意见，相对比较公平，不大可能出现个别村民占有水资源量远超其他村民的现象。

疑问八：水权改革中，政府应该发挥哪些作用?

贾绍凤说，水资源即使确权后，它也只具备准商品属性，在水权市场中，政府的作用必不可少。比如，政府须承担水权登记、水权变更审查的职能。未来，像土地的用途管制一样，农业用水不能随随便便就变为工商业用水。政府还应在现有水文监测机构的基础上，完善和强化水权量化服务工作，筑牢水权市场的基础。总之，在以后的水资源配置体制中，市场是信息提供者、主要的资源配置者;社会，尤其是利益相关方是监督者、决策参与者;政府应该是组织者、协调者、决策者和水权市场的监督管理者。(半月谈记者 高远至 梁建强 邓华 宋晓东)
 

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