城市群发展：要聚合，不要割裂

今年的政府工作报告明确指出，把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。伴随着区域经济发展的需要和城镇化的不断推进，以城市群为主体形态的新型城镇化路径逐渐明晰。

但较之欧美国家，我国城市群的发展尚处于初级阶段，部分城市群出现了产业发展同质化、功能区分不明确等一系列问题。对此，专家指出，城市群建设要在加快发展的同时突出重点，力避“天女散花”。

城市群成为新型城镇化的战略支点

随着城镇化水平不断攀升，城市群从概念到实践，悄然步入中国的区域经济发展进程中。其中，公认已经成型的城市群莫过于我国区域经济发展三大增长极，即“北上广”为核心的京津冀、长三角、珠三角城市群。

“城市群是区域经济非常重要的发展方式，是城镇化发展到一定阶段的必然产物。城市群以龙头城市为核心，周边城市产业分工明确、功能定位准确，以形成产业错位互补发展、基础设施共享的组团式发展态势。”长期从事区域经济学、产业经济学研究的中央财经大学经济学院教授戴宏伟说。

安徽省政府参事、区域经济学家程必定分析认为，目前我国的城市群主要分三个类型：一是成熟型，即上述北上广三个地区。二是成长型，中西部都有，其中突出的有以武汉为中心的长江中游城市群，以郑州为中心的中原城市群，以及成渝城市群、江淮城市群等。三是潜力型，也就是正在形成当中、交通不顺畅且基本处于边界地区的城市群，如安徽北方的豫皖城市群，由阜阳、亳州、信阳、商丘等两省交界地带的城市组合而成，以及苏皖城市群，由淮北、宿州、淮阴、徐州等组成。

2013年，首部“城市群蓝皮书”《中国城市群发展指数报告2013》显示，2007年至2010年，北上广三大城市群的综合指数呈现出较为明显的上升趋势，仅2013年上半年长三角城市群的经济总量就突破4万亿元，GDP增速均值为9．9％。

三大城市群近年来在人口、城市经济、生活质量等方面也不断优化进步。在安徽，数据显示，2013年皖江城市带承接产业转移示范区生产总值（GDP）为12555.5亿元，增长11.3%，表现出了强劲的发展态势。

正是看中了城市群在新型城镇化中的龙头和支点作用，一批新的城市群规划正在动议中。如包含湖南、湖北、江西、安徽四省在内的长江中游城市群等，将一体化发展的理念带进了所辖区域。

部分城市群发展误区引反思

随着各地城市群建设如火如荼，一些规划建设中的误区也开始显露。一位基层干部表示，现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题，这使得一些城市群不但没有形成聚合效应，反而有了“割裂”的趋向。

一是城市群的发展中存在产业同构，甚至恶性竞争。由于产业的集群化发展趋势，各城市的产业结构趋同现象显著，导致各城市没有协同发展，反而竞争激烈。在城市间缺乏资源的情况下，从原材料争夺到产品的相互竞争，极大地损耗了财力、物力和人力，造成一系列社会资源的浪费。

二是一些城市群内部基础设施供给过度和不足并存。城市群内一些中小城市重大基础设施供给不足，而核心城市则供给过度。各地方政府都从完善自身功能、提升自身竞争力的角度出发，一味追求高大全，忽视了城市群组团式的发展方式。比如，珠三角城市群地区的机场在100平方公里范围内的过剩，造成珠海机场常年亏损运营。

三是缺乏城市群一体化发展的协调政策。从城市群的发展和演化来看，城市发展都会产生诸如区域性发展规划、环境治理与保护、交通与通讯等一系列跨界需求，而我国的行政区域划分制度使政府过多注重辖区范围内的事务，而忽视了跨界需求。

“城市群的发展比城市个体发展更有利。但目前我国很多城市群规划更多的是城市个体的发展，而没有考虑到周边协调发展，区域间的协作松散，无法形成错位的发展格局。”戴宏伟说。

城市群如何提档升级

在城镇化已成为我国经济社会发展“主航向”的背景下，城市群规划建设如何走出一条健康发展的道路？受访专家和干部认为，未来，城市群的发展要更多地从核心城市建设、产业结构协同方面考虑，向聚合发展要效益。

“城市群的发展不是依据城市数量而定，而是依据城市发展的质量来探讨。”戴宏伟说，“以长三角这个增长极为例，它发展迅速的原因就是各自的产业定位明确，上海以高端金融业为发展内核，昆山的电子产业发达，整个长三角依托上海这一核心城市，各自产业功能互补，形成组团式发展。”

针对城市群发展不均衡、小而散等问题，越来越多的地区已开始通过加强区域协作、重视顶层设计的方式，对现有的城市群进行整合重构。例如，安徽省在原有的城市群基础上，按照主体功能区的要求正筹备建立江淮城市群，形成城镇化的合力。

“江淮城市群旨在整合现有的沿淮经济带、皖江示范区、合肥经济圈，并酌情考虑皖北、沿江地区发展的要求，进一步完善城市群的基础设施，使城市间的联系更加紧密。”安徽省发改委规划处处长徐斌表示。

对此，程必定表示肯定，他认为，城市群作为一个区域形态，必须具有三大要素：群核，也就是具有辐射力、带动力的中心城市；群集，包括城市群集和产业群集，使得群内城市功能互补，达到同城一体化的发展形态，并实现产业分工合作，错位协同发展；群网，包括交通、信息、市场等网络的构建。这三个要素都具备之后，才是成熟的城市群发展态势。

专家建议，要建设高水平的城市群，还要从国家政策上加强规划，鼓励各地在发展本地区城市群的同时，也要加强区域协作和分工，明确产业功能定位，杜绝“跟风”。“在具体发展中，要摒弃高大全的思路，鼓励中小城市依据自身特色来发展，依据自己的产业优势来进行定位。同时，各地的政策必须稳定，规划应适度超前，杜绝朝令夕改。”程必定说。（记者 马姝瑞 吴慧珺）

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