前不久，国务院发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。对于返乡创业，近年来国家出台了一系列扶持政策，但半月谈记者多地调研发现，当前农村人才瓶颈、政策落实梗阻等问题仍是影响“城归”创业创新、扎根农村的主要因素。

三类角色群体难觅，人才瓶颈成拦路虎

2015年下半年，在湖北黄石市经开区太子镇出生长大的费高升，将自己在上海经营的工艺礼品店转租，回到家乡开办休闲农庄，发展生态农业。“正在返乡创业初期，感觉最大的难题是懂现代种植的职业农民太难找了。”

半月谈记者调查发现，类似费高升的苦恼并非个例。杭州美丽乡村培训学院院长林荣斌表示，当前乡村建设、农业产业难发展，关键是人才稀缺，尤其缺农业企业家、乡村职业经理人、新型农村工人三类角色群体。

4年前，与爱人一起返回湖南蓝山县老家创业的“土鸡大王”袁学浩说，返乡创业的人越来越多，但是有热情者多，有专业知识、有市场、有资源者少。很多人对相关行业、市场一无所知，回来承包一片地搞种植养殖，最后亏得一塌糊涂，造成资源浪费。

一些创业者坦言，返乡创业，尤其是农业领域，投资大、见效慢，特别需要当地及邻近村民支持配合，但现在能有效发动、引导村民，科学管理运营的乡村职业经理人太少，项目运营充满太多不确定性。

农民缺乏市场经济规则意识，也对“城归”创业形成阻碍。天津蓟州农村电商平台“乡村之家”负责人穆艳双说，农业银行曾希望在其平台上开设乡村游版块，用户通过农行卡预订支付农家院住宿，可享受优惠，但是平台不敢与银行合作。原因是不少农家院主若遇到有游客现场加价，便不顾线上预订就把房间租出去，“这样会影响整个平台的信誉”。

频遭政策“玻璃门”，“城归”乡村难扎根

近年来，国家出台一系列鼓励支持返乡下乡创业的政策举措，然而不少受访的“城归”坦言，这些扶持政策难落实的“玻璃门”现象较为突出。

重庆璧山区“城归”吴书柱，一直在为团队17名成员在农村的住所发愁。“大伙在农村没住房，现在都住在临时搭建的简易棚户或集装箱里，条件非常差。”

相关政策提出，在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。然而，一些基层干部反映，这项政策落实起来难度很大。

湖北襄阳市一位村支书告诉记者，农村宅基地使用权归村民、所有权归村集体，户口不在村里的返乡下乡人员是无权获得宅基地承包权的。因此合作改建自住房，权属如何划定就是非常棘手的难题，“管得太死，政策难以发挥效果;放得太宽，容易出现城里人争相到村里建小产权房的情况，因此很难操作。”

融资抵押是引发“城归”困扰的又一焦点。一位返乡创业者说，当前在农村创业，土地流转、基础设施建设、设备购置等前期工作，需要大量资金集中投入，而且周期长、见效慢。很多地区村民和村集体要求收到现金，不接受入股合作方式，创业者自有资金难以负担，对贷款融资非常渴求。

袁学浩说，国家的一些扶持政策到基层就变了样。比如，银行出于风险考虑，一定要有产权证的房产等物品抵押，或者至少有两个吃财政饭的公职人员做担保，“但找公职人员担保难度很大，而农业设施和农房都没有产权，抵押不了，也就无法批到贷款。”

除银行贷款难申请外，争取财政项目资金也面临重重阻碍。湖北一位“城归”告诉记者，他家乡全村还有近300户贫困户。结合当地气候、土壤条件，发展大棚蔬菜与特色农产品种植，可帮助乡亲们脱贫，也是他回乡的主要原因。投入300万元进行基础设施建设后，项目资金链吃紧，他找到村集体与乡镇政府，希望能通过产业扶贫方式，争取部分资金。结果却被拒绝，原因是扶贫资金只能用在异地搬迁、光伏发电、村庄美化中。他说：“前两项我都没意见，但大量扶贫资金花在农房墙面改造，而我们这些能够为贫困户提供就业岗位的项目却无法申请，让人很恼火。”

防范资本借机圈地，破解“最后一公里”梗阻

土地作为农村的核心资源，是吸引与培育“城归”创业创新的重要基础。不少基层干部表示，鼓励与扶持返乡下乡人员创新创业，将成为带动农村经济发展、农业产业培育的重要力量，然而一些人借国家鼓励下乡创业之机，携资本低成本圈地、土地流转非粮化等问题，必须引起高度警惕。

不少受访基层干部与专家学者表示，鼓励返乡下乡人员创业创新，是一项系统、长远工程，结合当前“城归”群体实践中遇到的困难与阻碍，需要结合实际情况，从技能培训、精准扶持、防范风险等方面综合施策。

一些基层人社部门负责人建议，国家已长期实施的劳动力转移培训工程等培训项目计划中，应结合各地区农民就业特点，从技能培训、就业理念辅导等方面加强。同时，在社保缴费、医疗保障等方面，可探索将城市务工人员社保标准向农村就业人员覆盖。

山西农业大学副教授王锦慧认为，返乡下乡创业创新的推进，需要各地尽快对扶持鼓励政策进行细化，推动简政放权在基层的全面落地，减少政策“最后一公里”梗阻现象。同时，从创业主体的界定到创业政策的扶持，从对返乡创业的积极引导到对具体创业行为的有序规范，都需要对农村土地、农业金融、社会保障等领域的法律法规适时调整。

“针对返乡下乡创业项目，应制定出台更加灵活的融资政策。”重庆万州区桐元村党支部书记、“城归”谢家宽建议，加快农村土地确权工作进展，借鉴商业银行考核小微企业贷款指标做法，加强对涉农金融机构的考核，引导其加大对返乡创业扶持力度。(记者：李劲峰  韩振 杨玉华 王菲菲 沈洋 李鲲 周楠 甘泉 刘巍巍)(“本期焦点”策划编辑：王永霞)

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