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京津冀一体化:如何疏散非必要的权力

2014-04-02 08:22 作者:杨中旭 吴必虎 祝尔娟 等 来源:半月谈网综合 编辑:lh
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习近平总书记的亲自推动,使得京津冀一体化在今年全国两会前后,成为舆论最为关注的热门话题。其间,还发生了保定市的“政治副中心”之议。在河北省委、省政府出台当地推进新型城镇化的意见之后,人们发现,保定确有承接首都部分行政事业单位、高等院校、科研院所和医疗养老等功能疏解的任务。这意味着,京津冀一体化业已步入实质化操作阶段。

优化开发的必然选择

尽管资源的集聚仍会推高这一地区的GDP,但在政绩考核上,GDP色彩将逐渐转淡,公共服务色彩将逐渐转浓。

京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家庄、秦皇岛、廊坊、保定、沧州、张家口和承德,涉及京津和河北省8个设区市的80多个县(市)。以汽车工业、电子工业、机械工业、冶金工业为主,是全国主要的高新技术和重工业基地。国土面积约为12万平方公里,人口总数约为9000万人,2012年地区生产总值约为67598亿元。人口总量约为全国的十四分之一,经济总量接近全国的七分之一。

作为中国经济的“第三极”(另两极为珠三角和长三角),京津冀都市圈还拥有其他地区很难比肩的人文优势。北京是历史名城,文化底蕴丰厚,在教育、医疗等领域全国领先。同时,由于中央政府在经济活动中持有极大的话语权,资源加速向这一地区、特别是向北京流动。

资源的集聚,带来了规模和效率上的优势,使城镇化步伐加快,同时,也带来了一系列矛盾和冲突,特大城市的住房、教育、医疗、交通以及水资源、空气资源空前紧张。由于过度开发,河北地区早已形成地下水“漏斗区”,以往的发展模式难以为继。

但是,由于行政管理权的地区分割、财税横向转移支付体系的缺失、官员政绩考核偏重于GDP,导致土地城镇化快于人口城镇化的局面仍在持续,土地财政未见收敛,城市摊大饼格局依旧。

这造成国土空间开发强度过大,很多城市的开发强度已经处于20%-30%的区间。而在城市化进程更早的德国,大城市开发强度刚刚超过10%,就被当地官员认定为“过度开发”。

国务院副总理马凯在担任国家发改委主任时曾指出,中国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性,因此,并非所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市开发,必须遵循自然规律,保护自然,有序开发。

2010年底出台的《全国主体功能区规划》,将960万平方公里的国土分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。作为中国经济“第三极”,京津冀地区理所当然地被划入优化开发区。尽管资源的集聚仍会推高这一地区的GDP,但在政绩考核上,GDP色彩将逐渐转淡,公共服务色彩将逐渐转浓。

城市群重新布局

如果一座城市是一只“小麻雀”,区域一体化意味着出现了一只“中麻雀”或“大麻雀”,其五脏六腑不再局限于一地。

近些年来高铁的长足发展,给国土空间开发和资源配置带来了新的变量。

《全国主体功能区规划》确认了中国大陆业已存在的18个城市群,高铁正在将每个城市群连接为“一小时都市圈”。半径的缩短,成本的降低,必然带来产业重组和人口流动。

以往的城市管理体系,导致“麻雀虽小五脏俱全”,资源的自由有序流动,一直存在着人为的藩篱。资源重组的内在冲动,在可以想见的未来,将极大地冲击目前画地为牢的行政管理体系。

一些基本的公共服务,例如交通执法部门,仍然具有属地化特征;而包括教育、特别是高等教育在内的部门,属地化特征已然开始模糊。这也是保定等城市积极主动争取相关产业转移的动力。

如果一座城市是一只“小麻雀”,区域一体化意味着出现了一只“中麻雀”或“大麻雀”,其五脏六腑不再局限于一地,而是分散在城市群的各个角落,这无疑又将带来规模和效率上的极大提升。

在另一方面,政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些经验教训。以北京城郊为例,最近十余年来,出现了回龙观等纯粹居住的大型社区。同时,由于就业和休闲仍在市内,造成每天半径过长的长途跋涉,给交通和环境带来极大压力,拥堵严重,雾霾频繁,民众牢骚满腹。

从城市规划的角度,科学合理地布局多个产业和休闲中心,使民众就业和休闲的半径缩短在三五公里之内,方是人口密度很大的城市化可持续发展之路。这一点,对人口千万的超级城市尤为关键。京津冀一体化进程中,产业布局被置于优先位置,将改变北京“睡城”不断外延、甚至外延到河北的局面。产业重组和人口流动逐渐有序展开。

在“中麻雀”成长的同时,五脏六腑的协同机制必然重构。尽管北京和天津的一把手皆为政治局委员,却没有约束河北这只“小麻雀”的权力。同时,河北尽管级别偏低,对北京和天津的一些做法也不是没有不同的看法和意见。10年之前,这一地区曾经签署《环渤海区域合作框架协议》。

但是,其合作局限于一些会议和较小的项目上,区域一体化的政策努力仍然不足。在京津冀一体化业已步入实操阶段的今天,仿效一些国家的大区机制,或者欧盟委员会机制,“小麻雀”让渡一些管理权限,“中麻雀”集中一些管理权限,当是必然的选择。

“中麻雀”重构的管理体系中,财政横向转移支付则需要新建。这将改变京津从河北平价调水、河北也不为京津地区的雾霾埋单的扭曲格局。而这,又将极大地改变中央与地方的关系,其长远的影响,难以估量。(特约评论员 杨中旭)

专家建言

用市场化手段推进一体化

北京大学教授 吴必虎

京津冀一体化并非新话题,而是喊了很多年都难见动静的老话题。之所以难推动,其内因是大量优质资源和中央权力集中于北京,没有人愿意离开。外因是京津冀地区的区域经济发展没能像长三角那样形成市场化程度比较高的梯形结构,而是以北京为圆心形成的圆柱形经济结构。

十八大以来一系列的深化改革措施,特别是强调以市场为主导配置各种资源的改革大方向已经在高层取得一致。

因此,我给政府的第一个建议是,尽量疏散各种非必要的权力、资源,鼓励全国各地承接北京现有压力。比如,央企、科学、教育、文化机构去行政化后,没必要集中在北京。有些去行政化的事业机构可以放到最需要它们去管理与服务的地区,比如铁路总公司可以放到郑州。

去行政化后的各大协会可以根据区域特色置于不同的城市,比如中国考古学会可以放到西安。“中国”字号的使用权完全可以放开,国字头的博物馆可以按照各地特色分散到全国。

北京好看的东西太多了,很多收藏品丰富的国字头博物馆常常是门可罗雀,可以考虑把中国电影博物馆放到上海,中国戏剧博物馆放到昆山,中国地质博物馆放到嵩山。

很多大学更可以搬到其他城市,相信很多城市求之不得。哈佛不在华盛顿,牛津不在伦敦。中国科学院各大研究所可以分散到全国各地的大学中,让科学机构通过政府采购和知识产权转让形式获得科研经费,养那么多人真的没用。

有人说,这些机构如果搬离北京会有人辞职,但要看到,如果真释放集中管制,会有人愿意发挥能动性和创造力,得到更大的发展空间。一旦他们在最适合他们发展的地方成长起来,就会成为推动民主、市场化改革的新动力。

第二个建议是,对北京市政府的考核去经济增长化,代之以环境治理与城市管理水平的考核。同时,将京津冀一体化规划实施程度和整体生活质量提升纳入三地政府的统一考核体系,这样才能真正改变各自为政、各为其钱的恶性循环格局。

具备以上两个基本条件,才谈得上是市场化推动下的京津冀一体化。弱化北京的经济中心功能,特别是工业和商业中心的定位要下调,买东西不必千里迢迢到北京,到上海、香港就成,看故宫可以来北京。整个京津冀地区都不应再围绕工业,特别是重化工、钢铁工业展开经济竞赛。

根据北京作为全国政治、文化、国际交往、科技创新中心的核心功能,以及天津作为华北地区海港城市和工业商业城市,考虑到京津冀地区在水资源、生态承载能力约束下的地理条件,以京津为双核中心城市,周边形成与其发展配套的支持性城市群。

此外,还要强化北京、天津、保定、石家庄、秦皇岛等地之间的城际高铁与轻轨通勤系统,在空间上形成真正跨行政区的大首都圈,圈内实行统一的无线通信覆盖体系,形成完整无缝的城市服务与管理框架,让此间的城市在交通、生态建设、户口与就业、医疗教育、社会管理等方面全面实现一体化。

一句话,要充分结合市场手段,而非单一行政手段逐步推进京津冀的一体化进程。(京华时报)

推进京津冀协同发展关键要处理好四个关系

首都经济贸易大学课题组

习近平总书记近日强调,实现京津冀协同发展,是一个重大国家战略,要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进,加快走出一条科学持续的协同发展路子来。这为推进京津冀协同发展指明了方向,提供了强大的推动力。在实践中,推进区域协同发展关键要处理好哪些重大关系?有可能在哪几个方面率先实现战略突破呢?

推进京津冀协同发展的战略意义

从国家战略层面看,京津冀地区在促进我国经济转型和经济崛起中担负着重大使命。

其一,打造中国参与全球竞争和国际分工的世界级城市群。中国作为世界第二大经济体,已成为引领带动世界经济发展的重要引擎,迫切需要建设若干个具有世界影响力的城市群,为我国在全球范围内进行优质资源集聚和配置、产业重构和升级提供核心平台。京津冀城市群是我国最重要的政治、经济、文化与科技中心,拥有完整齐备的现代产业体系,也是国家自主创新战略重要承载地,其发展目标应是打造世界级城市群。

其二,构筑中国乃至世界的研发创新、高端服务集聚区。京津冀地区是中国自主创新、高端服务、现代制造的核心区域,在加快中国工业化、信息化进程中担负着科技引领、产业支撑的重要使命。首都北京的产业已呈现服务主导和创新主导特征,天津的产业呈现高端制造和技术集约特征,河北正在积极打造现代制造产业带和沿海重化工产业带。未来一个时期是京津冀地区经济转型、产业升级、合力打造世界级研发创新、高端服务和“大国重器”集聚区的重要阶段。

其三,带动中国北方向东北亚、西亚、中亚、欧洲全方位开放的门户地区。京津冀地区正处于东北亚经济圈的中心地带和连接欧亚大陆桥的战略要地。加快京津冀地区的快速发展,有利于实现我国新丝绸之路战略下对东北亚、中亚以及欧洲等的全方位开放,进而带动我国周边发展中国家的经济增长,扩大中国经济的影响范围。

其四,探索建立科学持续、协同发展、互利共赢的区域发展示范区。探索京津冀协同发展的新路子,可在3方面发挥全国示范效应:一是针对京津冀跨省际区域合作的体制机制等深层次矛盾和问题,着力探索跨界治理、“抱团”发展、政府与市场调节相结合的新机制;二是针对首都北京面临的雾霾、水资源短缺等“大城市病”,着力探索超大城市通过功能疏解、空间优化,实现中心与外围共生互动的新路径;三是针对京津冀地区经济社会快速发展与资源环境形势严重的突出矛盾,着力探索建设生态友好、环境优美、宜居宜业、社会和谐的新模式。

此外,推进京津冀区域协同发展,不仅有利于实现京津冀三地优势的有机整合,增强区域的整体优势,而且通过京津冀地区的快速崛起,将进一步激活和带动环渤海经济圈发展。

协同发展关键要处理好四个关系

当前和今后一个时期,推进京津冀区域协同发展,关键要处理好以下四大关系。

第一,中心城市与所在区域共生互动关系。从都市圈理论与实践来看,中心城市与所在区域存在着共生互动关系。从京津冀来看,城镇体系的“中心——外围”特征明显。尽管近年来北京采取了一系列产业疏解的措施,但在市场机制的作用下,各种优质要素仍在向京津两大城市集聚。如何处理好中心城市与所在区域的关系,在中心城市功能疏解过程中带动中小城市发展,进而构造起合理的城镇体系,提升区域的整体发展水平,意义重大。

第二,北京与天津两大核心城市分工合作关系。京津合作是推进京津冀区域协同发展的核心与关键。一方面,“双核心”能否形成合力事关全局。京津作为相距仅有100公里的两个千万人口超大城市并肩而立,世界少有。京津各自优势明显。

北京拥有得天独厚的首都优势、总部优势、科技人才优势、全国市场优势以及全国交通枢纽优势等,是区域当之无愧的首位城市和核心;天津凭借现代制造优势、海港优势以及科技人才优势等也位居全国前列。如何突破藩篱,使京津“双核”形成合力,成为推进京津冀区域快速发展的重点所在。

另一方面,京津实力水平接近,合作领域更宽,影响更深远。京津合作,由于经济技术水平接近,产业结构错位,资源禀赋各异,因此更多的是功能分工、强强联合、互补合作,如金融合作、科技合作、物流合作、海空港合作等,合作领域更宽,影响更深远。只有处理好京津的功能分工、优势互补与有机合作,京津冀协同发展才有可能取得突破性进展。

第三,经济社会生态协调发展关系。京津冀地区作为我国东部的发达地区,大量流动人口涌入北京、天津两个超大城市,使城市和区域的资源环境承载压力越来越大,影响到京津冀能否可持续发展。

像京津冀这样一个重化工业占有较大比重的地区,能否在推进区域协同发展进程中,逐步化解加快经济发展与资源环境承载压力的矛盾、人民群众改善环境的迫切要求与环境治理的长期性矛盾、发展经济的迫切要求与淘汰落后产能的矛盾等,是亟待破解的新课题。

第四,市场调节与政府引导的关系。能否处理好政府与市场的关系,直接影响到区域协同发展成效。在实际推进区域协同发展的过程中,首先,要明确划分政府和市场的行为边界,如产业协作、企业创新、要素流动、资源配置等经济活动应该更多地由市场来调节,政府主要为其创造良好的环境和条件;在一些市场失灵的领域,如基础设施、公共服务、生态建设等则主要由政府来规划和协调。

其次,要处理好地方政府与中央政府的关系。如何探索建立一个市场调节与政府引导相结合的跨界治理协调机制,以保障通过区域的协同发展,使经济更具活力、社会更加公平、运行更有效率,是我们亟待回答和解决的一个重要命题。

推进京津冀协同发展的重要抓手

推进京津冀协同发展,可考虑从顶层设计、机制保障、全面推进等方面入手,从广度和深度上加快发展。

首先,在顶层设计上,要以首都经济圈规划为导向,推进京津冀三地的战略对接。基于国家战略、区域整体利益和长远利益,在明确主体功能区划分、城市功能定位的前提下,立足三地的比较优势,进行区域规划和政策配套的顶层设计,对推进跨省域的区域协同发展意义重大。

如城镇布局、产业布局及重大跨区域项目等规划,应在中央层面做好京津冀区域规划的顶层设计,以避免重复建设,无序竞争。以区域规划顶层设计为导向,京津冀三地应主动将首都经济圈、环首都绿色经济圈、河北沿海经济带等战略规划与区域发展顶层设计进行对接,并进一步深化研究相关配套政策和体制机制,以保障规划的顺利实施。

其次,在机制保障上,要探索建立横向与纵向结合、公平与效率兼顾的区域协调机制。比如,探索建立横向协商与纵向协调相结合的协调机构。再如,按照“优势互补、互利共赢”的原则,针对产业合作、基础设施合作和生态合作等,探索建立成本分摊、生态补偿等多种跨界治理的协调机制。此外,还可考虑推出相关配套政策,创新区域合作模式等,为推进区域协同发展保驾护航。

第三,建设交通、产业、城镇、生态、社会一体化的新首都经济圈,全面推进协同发展。京津冀区域协同发展,须打破“一亩三分地”的行政藩篱,实现三地“抱团发展”。

为此,要充分发挥北京服务、天津制造与河北加工的优势,按照优势互补、共赢发展的原则,全面推进区域一体化,打造交通、产业、城镇、生态、社会一体化的新首都经济圈——

一是交通体系建设先行。发展大交通,强化城市间的空间网络联系,实施基础设施共建共享。统一部署区域内重大基础设施建设,构建包括铁路、公路、空港、轨道交通等的综合交通体系。

二是推进区域内产业的转移、集聚、链接、融合,促进科技成果的产业化,做大做强优势产业链条与集群,实现区域的共同发展。

三是优化城镇空间布局,加快推进大都市周边的新城开发与中小城市建设,将其建设成为生态、科技、宜居宜业的新兴城市。

四是加强生态环境共建与联防,大力推进绿色生态屏障建设和低碳生态宜居家园建设。

五是推进区域社会发展一体化,创造有利于人才等要素自由流动的社会环境。

针对京津冀发展实际,如能抓住重大战略机遇,区域协同发展有可能在以下方面率先取得战略突破。比如,以北京新机场建设为契机,共建国家级临空经济合作示范区;依托天津滨海新区,共建中国投资和服务贸易综合改革创新区;抓住京津冀三地优化空间结构的机遇,共建国家级“京津科技新干线”,等等,从而真正立足各自比较优势、立足现代产业分工要求,推进京津冀协同发展。 (经济日报,记者 祝尔娟)



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