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北京——以深化改革破解城市病

2014-01-20 06:53 作者:赵仁伟 杨毅沉 邓琦 郭超 来源:半月谈网综合 编辑:lh
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开栏的话:随着新型城镇化的推进,大城市转型压力与日俱增。土地、淡水等资源约束加剧,产业结构调整升级步伐加快,创新驱动和科技引领的紧迫性前所未有,加之社会矛盾频发、阶层利益分化和管理能力建设的滞后,这些都在倒逼大城市发展转型。这将是一条充满挑战的转型之路,也将是一条影响深远的转型之路。本刊从本期开始,开设“大都市·新发展”栏目,聚焦并展示大都市在转型发展中的新战略、新举措、新亮点。

人口膨胀、雾霾频发、交通拥堵、资源紧张、环境恶化……面对日益严峻的人口、资源、环境矛盾,作为首都,北京已经全面打响了治理“城市病”的攻坚战。

中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙表示,“城市病”问题已经严重影响到北京的可持续发展,影响首都形象和人民群众的生产生活,必须痛下决心进行治理。

首都“不堪重负”

人口持续多年的快速膨胀,让首都“不堪重负”。这个2000多万人口的庞大城市步履蹒跚。

据官方统计,新中国成立60多年来,北京市的城市总规模已经增加了50倍。与此同时,人口也迅速膨胀。尤其最近10多年来,北京市常住人口以年均60万人左右的速度增长,2012年全市常住人口达2069万人,远远超出城市总体规划的调控目标。

一份调研报告显示,历史上伦敦发展最快时每年增加7万多人,纽约在城镇化最快时每年增10万人,东京最快时每年增加20万人。相比之下,北京的人口增长速度惊人,也必然给城市运行带来难题,水资源紧缺、交通拥堵、大气污染等一系列问题随之而来。

“坚决控制人口过快增长,这是解决交通、环境等许多问题的关键,也是中央对北京市提出的明确要求。”在2013年12月下旬召开的中共北京市委十一届三次全会上,北京市市长王安顺在部署2014年北京市经济社会发展重点任务时,将控制人口过快增长列在首位。

与此同时,作为北方缺水城市,北京的水资源短缺形势严峻。据北京市水务局统计,2012年北京用水总量约为36亿立方米,而近年来北京市的水资源总量约25亿立方米。为了保障供水安全,北京不得不依靠超采地下水、增加从外省调水等方式“解渴”。

在交通方面,尽管在2013年底,北京地铁开通里程已经达到465公里,这一水平可以跻身世界大城市前列,但与市民出行需求相比还有很大差距。在北京最挤的地铁线路,早高峰时一平方米内居然挤着8个人!在地面交通方面,首都成“首堵”早已不是新鲜事。

大气污染方面,北京更是频受雾霾之扰。2013年5月底发布的《2012北京环境质量公报》显示,目前北京市污染排放总量居高不下,大大超过环境承载力,减排压力巨大。

向“城市病”开刀

“我们要把握首都城市性质,加快治理‘城市病’,提高城市可持续发展水平。”王安顺表示,破解人口资源环境矛盾任务艰巨,时不我待。

实际上,北京治理“城市病”的努力一直没有停止,并且频频施以重拳。

治病须“治本”。北京市主动调低经济增速,坚决抑制GDP增长冲动。北京市在2013年进行“十二五”规划中期评估时,主动将“十二五”经济增长指标由年均8%调整为7.5%。这在全国不少城市希望“以大取胜、以快取胜”的背景下并不多见。

北京市发展改革委主任张建东介绍,主动调低经济增长指标,是为了坚定不移地走质量效益型发展之路,为转方式、调结构留出更大的空间和余地,调动更多的要素和资源投入到大气污染治理、交通拥堵改善、绿色空间营造、民生福祉提高等方面上来。

与此同时,北京市将解决大气污染防治问题,放在政府工作当务之急和重中之重的位置。

2013年全年,北京完成了2900蒸吨燃煤锅炉清洁能源改造和中心城区4.4万户煤改电,更新老旧机动车28.8万辆,调整、退出污染企业284家,压缩水泥产能150万吨,完成平原造林35万亩,新增万亩城市森林10处。

与此同时,北京市还编制出台了2013-2017年清洁空气行动计划,聚焦压减燃煤、控车减油、治污减排和清洁降尘,锁定到2017年PM2.5浓度下降25%以上的奋斗目标,细化提出了84项重点任务,明确了工作要求、完成时限和责任主体。

不光是大气污染治理,在环境脏乱、污水排放、违法建设等生态环境各方面,北京市2013年工作力度都是空前的。

在垃圾污水处理设施建设方面,2013年是近年来开工项目最多、引进社会资本最广的一年。同时,坚持依法行政,加强监督管理,建立城市环境指标考核体系,对区县市容环境治理逐月检查通报;加大力度治理违法建设,初步实现了新增违法建设“零增长”。

为彻底改善城市环境,北京市提出,到2017年,削减燃煤1300万吨,总量控制在1000万吨以内;机动车总量控制在600万辆以内,公交出行比例提高到52%;全市林木绿化率达到60%以上,增加水域面积1000公顷。

期待“华丽转身”

面对“城市病”这一世界性难题,有关专家表示,从人口膨胀到交通拥堵,从空气污染到水资源短缺,并非一朝一夕可以根治,但只要痛下决心,促进城市发展转型,就能有看得见摸得着的变化。

记者近日了解到,有着20多年历史的“淘衣圣地”——北京动物园批发市场将外迁至市郊或其他省市,这一工作涉及北京市城区功能疏解和产业升级,未来还将有多个位于城市中心区的小商品交易市场涉及整治和外迁。北京此举意欲何为?

“要坚决淘汰与首都功能和发展目标不匹配的产业,着力优化第三产业结构布局,积极推进‘以业控人’。”北京市人大城建环保委员会主任委员郭普金说。

记者从北京市政府了解到,北京市今后将坚持“以业控人”,充分发挥产业调控的基础性作用,修订产业准入目录、人才准入政策,对重大项目、重大政策、重大规划,实施人口评估、交通评价和水资源评价,推进服务业转型升级、提高质量。

在这一背景下,不仅动物园批发市场即将外迁,根据北京市规划委负责人介绍,北京近期将重点启动中心城区小商品交易市场整治和外迁工作,新发地农产品批发市场、十里河建材市场、大红门批发市场等商业交通堵点治理已开始进行前期工作。

北京大学社会学教授陆杰华表示,作为像北京这样的特大城市,更重要的是如何疏解城市功能,逐渐将城市优质资源向周边转移,“功能疏解了,人口自然会得到控制”。

除了人口和城市规划问题,为强化治理大气污染的责任,北京市已与区县政府、市委办局、企业签订《北京市大气污染防治目标责任书》,加强考核问责,构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系,考核结果作为领导班子考核评价的重要内容,适时向社会公布,并实行“一票否决”。

“治理‘城市病’,要坚持打持久战、攻坚战,务求每年都有新突破,新进展。”王安顺表示。(半月谈,记者 赵仁伟 杨毅沉)

解读“京版”全面深化改革57条

随着经济的不断发展,城市里聚集了越来越多的人口。人口的聚集,引起的一系列社会问题,如人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”,加剧了城市负担,同时也制约城市化发展。据相关统计,北京人口2012年就已超2100万,由此导致的交通拥堵、大气污染等,更是北京亟待解决的重点问题。在本次市委全会上,这些问题的解决之道,也成为会议决定的重要内容。

关键词

人口调控

——决定原文

围绕破解“城市病”的难题,落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求,科学制定人口总量中长期调控目标,综合运用经济、法律、行政等多种手段,完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。

实施居住证制度。

解读 居住证可附载社会服务功能

北京大学人口研究所教授陆杰华认为,城市人口调控机制的建立应该事先做好城市功能定位。北京把人口调控提到重要工作中,也是落实中央关于严控特大型城市人口规模的要求。

人口总量规划需参考多重指标

大多数城市都有人口规模的目标,北京10年前制定的目标是到2020年人口达到1800万,而据2012年的统计已超过2100万。下一步,城市规划中有关人口的总规划如何制定,人口总量如何制定是一个需要多方衡量论证的事情。“是回到1800万还是放宽到2500万,下一步怎么做很有学问。”陆杰华认为,人口的总规划需要参考的指标很多,包括城市经济发展、资源容量等。

北京要做新的人口总规划,应该先将城市定位明确。陆杰华说,1993年提出的《北京城市总体规划》对北京的定位是国家首都政治文化中心、历史名城,人口规模的控制则主要从经济和就业角度考量。

但现在的城市发展和局面不一样了,北京未来会将城市功能定位成怎样的,直接影响到人口调控的效果,只注重数量上的宏观概念无法从根本上解决人口问题。以业控人、以房管人、以证管人的管理模式并不创新,而是后置的末端管理手段。陆杰华认为,要落实治理能力和治理体系的现代化,还是得回到城市发展功能定位上。

已开始实施居住证制度调研工作

“居住证制度已经提了多年。”陆杰华认为,居住证制度的设立可以使政府了解流动人口情况、为公共财政设计和预算提供依据,也涉及社会管理的多方面。

陆杰华说,目前北京有1/3是流动人口,如何让这些流动人口融入城市,居住证将提供一个这样的出口。政府缺少流动人口的服务平台,居住证也可以附载社会服务功能,比如与社保福利挂钩。

据了解,相关部门已经开展了关于北京实施居住证制度的调研工作。将借鉴广东、浙江等地做法,加强和改善流动人口服务管理工作、提升社会建设和城市管理工作水平。

关键词

交通治堵

——决定原文

落实公交优先战略,完善轨道交通投入、建设、运营机制,优化地面公交线网结构。

落实严格的汽车总量调控政策和区域行政政策。

综合运用法律、经济、科技和行政手段,控制机动车的使用强度,引导绿色出行。

解读 控制机动车使用引导绿色出行

北京去年在交通基础设施建设和交通环境治理方面实施了一系列举措,此次被提出写入市委全会文件中,是今后交通工作的重中之重。

地铁渐成市民出行主要方式

交通专家、宇恒可持续交通研究中心主任王江燕说,文件中提到的建设、管理、倡导等措施,都是相关联的,基础是完善各种交通出行方式建设,形成更利于覆盖各种人群出行需求的交通网络。

王江燕说,在公交方面,公交优先的战略是工作基础。可以从完善公交枢纽建设、大范围成区域地施划公交专用道。“要打破现在的限制,对于出行需求大,拥堵严重的地方更要保证公交的优先权,施划公交专用道。”

北京近几年的地铁建设速度很快,使地铁逐渐成为出行的主要方式。王江燕认为,在今后的政府工作中,地铁建设会侧重覆盖范围,强化换乘点的功能性。此外,地铁沿线主要换乘点,也将补充延伸公交线路的建设,形成方便的接驳。远郊区的轨道建设也可以试点与大铁路结合。

经济和行政手段结合治堵

“以上这些措施的实施就是一个目的,控制机动车使用强度,引导市民绿色出行。”王江燕认为,除了收取拥堵费、差异化停车收费等经济手段,必要的行政手段也将综合运用到治理拥堵中,逐渐形成完善的治理拥堵机制。

北京市交通委运输管理局相关负责人曾表示,交通专家和研究机构正在研究评估北京的交通出行结构,基本工作目标是通过公交、地铁的网络建设,吸引大量私家车出行需求。最终,北京将形成以轨道交通为骨架、公交为补充、区域交通辅助的交通格局。

关键词

大气污染治理

——决定原文

颁布实施《北京市大气污染防治条例》,动员全社会力量落实好《2013-2017年清洁空气行动计划》,落实好六省区市大气污染防治联防联控的工作机制。

建立环境监测数据、空气质量预警信息共享机制,完善空气重污染的预警应急机制、联动机制。

解读 与周边省市联动共治PM2.5

刚过去的2013年,大气污染治理是北京市政府工作的重中之重。本周北京人代会上,一大亮点就是将安排三项法规进行审议,包括公众关注的《北京市大气污染防治条例(草案)》。

将着重于大气污染排放总量控制

市环保局法制处处长芦建茹介绍,《北京市大气污染防治条例》主要针对北京现有的污染源分布情况采取不同的治污措施。她坦言,此前北京市的大气污染防治主要依靠行政手段在推动,没有系统的总量控制制度,因此即将公布的条例将着重于北京市污染排放总量的控制。

她还透露,在条例中将分别用单独章节表述机动车污染防治和扬尘污染防治。

除了立法上突破,北京发布的《2013-2017年清洁空气行动计划》奠定了今后4年的环保基调。计划提出,到2017年,细颗粒物(PM2.5)年均浓度控制在60微克/立方米左右。

大气污染需北京及周边地区共同治理

环保部环评常聘专家库成员彭应登介绍,北京及周边地区治理大气污染的重点,主要就是PM2.5,PM2.5区域传输和相互影响的性质,决定了这个问题需要大家一起来解决。同时,实现信息共享和联动机制,也是解决区域污染和城市病的一个根本之道。

目前,北京及周边地区已经成立了京津冀环境气象中心,在内部实现了气象信息的共享。他表示,北京在发展过程中,出现了大气污染、交通拥堵,以及由于人口过度集中造成部分环境卫生状况低下三大城市病,其主要原因,是北京城市人口、资源和环境出现了矛盾,这些问题纠结在一起,紧密联系,要解决这些问题必须采取综合的途径。(新京报,记者 邓琦 郭超)



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