1998财年以来，不但无一如期完成财政立法，而且经常出现马拉松式的胶着情形。

近日，在舆论压力和对中期选情正负影响的判断驱动下，美国国会两院两党再度达成一致，高票通过了在未来三周维持联邦政府正常运作的临时延续拨款立法。至此，延续三天的停摆困境得以暂时化解。

但考虑到临时拨款并未对童年入境暂缓遣返行动的存废达成妥协，财政立法破局、“政府关门”的警报理论上仍未彻底解除。

时隔不到五年，美国联邦政府再现政府停摆困境。这是1974年的《国会预算与扣留控制法案》，确定当前国会在财政立法过程中扮演关键角色以来，美国联邦政府出现的第19次“拨款缺口”。但这并非传言说的第19次“政府关门”，而是第8次。因为直到1980年，卡特总统作出要求联邦政府非核心机构暂时停摆、员工无薪修改的决定之后，“拨款缺口”和“政府关门”之间才有一定的必然性。

不过无论是“拨款缺口”还是“政府关门”，背后的原因，都是国会两院两党没有如期走完1974年《国会预算与扣留控制法案》设计好的路线图，又在临时延续拨款的补救环节遭遇了破局。

目前，美国国会的财政立法过程大概分为三大环节，即预算、授权与拨款。“预算环节”要求确定整个财年支出的总体计划。一切的起点是，总统要向国会提交、并公之于众一份总统预算报告，详细阐明总统及其行政部门的支出需求。在参考总统预算报告，以及国会预算办公室等机构提供的其他信息之后，国会两院各自的预算委员会开启预算程序，最终的结果是国会两院审议通过所谓的“预算决议案”。

在“预算决议案”所确定的大框架下，国会各政策委员会会继续推进所谓的“授权环节”，其实就是在本政策领域内“立项”。在预算框架下完成授权立项之后，国会财政立法才会进入“拨款环节”，即最终确认决定具体哪些项目将得到国库多少拨款。拨款立法往往由12个分立法组成，由两院拨款委员会各个分委员会负责。

由于总统往往要在2月初提交总统预算报告，而新财年将在10月1日开启，这就意味着如此反腐倡廉的立法环节，要在大概8个月内完成，又加之几乎整个8月通常都会被用于休会、做选区工作，其立法时间不足7个月。

时间紧、任务重，无形中给国会两院的工作进度制造了极大的压力，而持续加剧的极化党争，更是让其中的每个环节都步履维艰。两党一旦无法及时形成任何程度上的妥协，在多次延续决定或者长时间“拨款缺口”情况下，发生破局的概率之高可想而知。实际上，1998财年以来，不但无一如期完成财政立法，而且经常出现马拉松式的胶着情形。

在舆论压力下，虽然两党都不情愿担负“政府关门”的政治责任，愿意尽可能妥协，但其中似乎也潜藏着一种张力，即舆论压力与政党诉求在同一维度但相悖方向的状态对立法者的撕扯。

任何人都不可能保证这些国会议员们永远保持平衡，一旦失衡，“关门”的是联邦政府，失信的却是美国政治体制。

刁大明(中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院副教授)

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