特大城市莫成特权城市

文 高远至

上月，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》印发后，社会舆论纷纷点赞，认为存在半个多世纪、造成城乡二元分割的户籍制度，早已不合时宜，如今一朝废除，体现了改革的公平和正义，是一个重大进步。不过也有人感到美中不足，认为改革的力度未如预期，尤其是“严格控制特大城市人口规模”一条，与实现人口自由迁徙的目标尚有距离。

按照《意见》的规定，特大城市将根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，设置积分分值，只有积分达到一定数量，才可以获得常住户口。

这一办法，虽说没有把落户特大城市的大门关死了，但从已实施积分落户制的上海、广州等地情况看，落户的门槛仍然很高。许多人难免失望不满，尤其是那些在特大城市工作而没有户籍的，生活工作多有不便，他们因此而遭受的不公平对待，当然不能视作合理。但这不合理却不能一下子消除，也是显而易见的。

事实上，国家户籍制度改革必须要基于现实，才能有可行性。所谓“积极稳妥、规范有序”、“因地制宜、区别对待”等改革的基本原则，说的正是这个道理。

具体到特大城市，不得不考虑的现实至少有两个。一是当地经济社会发展水平和综合承载能力。目前，特大城市普遍面临空气污染、交通拥堵、公共安全压力巨大等“城市病”，资源环境不堪重负。正如公安部副部长黄明所说：一些特大城市尤其是千万人口以上的城市人口压力很大，已经消化不了，不能再扩大人口规模，增加新的负担。

第二个不得不考虑的现实是，特大城市没有能力一下子接纳那么多外来人口，并为他们提供相应的公共服务。以北京为例，2013年底全市常住人口为2114.8万人，其中常住户籍人口1312.1万人，常住外来人口802.7万人，占常住人口的38％。如此高比例的外来人口在特大城中很普遍，在公共财政不可能大幅增加的情况下，落户自然只有循序渐进。

基于上述现实，户籍改革不得不“严格控制特大城市人口规模”。但这只是一种迫不得已的策略选择，并不是要维护“现实”，更不是视“现实”为理所当然，并把它作为阻碍更彻底的户籍改革的借口。实际上，以户籍等行政手段来控制人口规模，终究是控制不住来的。

城市人口集中，归根结底是由于资源集中。世界上的城市无不由此而成。一般而言，城市就业机会多、发展空间大、基础设施好、公共服务全，这是由经济的聚集效应、规模效应带来的好处，但人口和产业的聚集也带来生活成本上升、生存环境恶化等弊病，这两种力量的平衡，使城市人口最终稳定于一定的规模。

规模的大小，取决于资源禀赋、区位条件、历史基础、文化传统等因素，其中少数成为特大城市，但无论如何，城市不可能无限制扩张。所以在国外，没有户籍的限制，特大城市也不会被挤爆。

中国有什么不同？我国特大城市的形成，与别国一样，有自然和社会各方面的原因，差别在于，我国还加入了强大的政府力量。计划经济时代，政府掌控几乎所有的资源，城市尤其是特大城市获得更多支持，很容易办到，事实也是如此；改革开放之后，政府在重大项目布局和公共服务供给上，还是占据主导地位，特大城市仍然得到了优待。

其结果，就是特大城市变成了福利高地。一个显而易见的例子就是，每年高考重点高校上线率，北京、上海、天津等城市总是遥遥领先。教育资源如此，其他医疗资源、文化资源、经济资源等莫不如此，原因就在于这些资源主要或相当程度受行政权力的支配，越大的城市行政权力越大，从而在资源配置中占据优势地位，享受超额福利。

本来，在市场力作用下，城市尤其是特大城市都会拥有一定的福利优势，但这种超额福利却不是由市场力所形成，所以其带来的巨大的人口膨胀压力，就只能通过户籍等行政方式加以平衡。但“水往低处流，人往高处走”，看看现实就知道，户籍制度不仅不能根本解决问题，而且还背上了有损公平和效率的恶名。

所以，控制特大城市的人口规模，关键不在于堵，而在于疏，要实现大中小城市之间资源配置的市场化和公共服务的均等化，推动城市空间布局和规模结构的合理化，才是治本之策。这不是一朝一夕之功，但大方向要树在前头，如果仅仅在积分落户制上下工夫，想要继续维持福利高地，把自己圈起来成为特权城市，那效果肯定是不会好的。

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