自然资源资产从碎片化治理走向整体性治理是大概率事件。

11月20日召开的十九届中央深改组第一次会议提出，在全面推行河长制的基础上，对湖泊实施湖长制。湖长制其实并非新生事物，广为人知的河长制最早就是湖长制，它起源于2007年江苏无锡应对太湖蓝藻事件的制度创新，后在全国迅速推广。

实际上，2016年12月中办国办印发的《关于全面推行河长制的意见》将河湖管理保护视为一个整体未加区分。湖泊众多的省份如湖北，在全面实施河长制过程中因地制宜地明确提出“河湖长”的概念。此次深改组专门强调针对湖泊实施湖长制，既是对湖泊管理保护的高度重视，也是对全面推行河长制以来水域综合管理经验的系统总结。

长期以来，中国水治理涉及的政府部门众多，职能分散于水利、环保、渔业、林业、航运、海洋等部门。相关水污染防治机构职能交叉、条块分割，例如水利部和环保部都下设有跨流域、跨区域的垂直管理执法机构。在个别地区，两个部门在河湖治理中形成了“环保不下水、水利不上岸”的惯性思维。面对一些跨界水污染问题，流域管理机构协调地方政府的能力十分有限。

不论河长制还是湖长制，目的都是强化地方党政一把手对辖区内自然资源资产的监管责任。河湖长制创造性地将辖区内分散的水环境保护管理职责向地方党政主官集中，提升了地方对水环境治理的关注度，推动了环境保护属地责任的落实。

十九大报告提出，要“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，实现“自然资源资产所有者职责”“国土空间用途管制和生态保护修复职责”和“各类污染排放监管和行政执法职责”三统一。这意味着自然资源资产从碎片化治理走向整体性治理是大概率事件，河湖长制是在为更大范围的自然资源资产监管责任制全覆盖探索经验。例如，安徽、广东等地正在探索“林长”“库长”等制度，对森林和水库资源实施更好的管理保护。

要实现对土地、矿产、森林、山川、河流等自然资源资产监管责任全覆盖，关键是建立有威慑力的领导干部离任审计和绩效问责制度。当前，领导干部自然资源资产离任审计仍在试点，责任追究也多见于重大环境破坏问题和中央环保督察行动。如何通过常态化制度设计，让地方党政官员时刻紧绷“环保弦”，仍有待继续探索。□张克(学者)

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