打造“软环境”：用“制度红利”取代“关系红利”

半月谈记者

一个地方发展环境的吸引力和竞争力，很大程度上取决于当地制度供给的质量。半月谈记者在广东、江西、江苏等多地调研了解到，党的十八大以来，多地围绕给企业松绑、为创业提供便利、明确政商交往尺度、促进公平竞争等创新制度供给，打造良好“软环境”，激发市场活力，提升了经济发展质量。

权力做“减法”，服务做“加法”，市场活力做“乘法”

一些企业感受最深的变化是，过去政府什么都要管，现在着眼于依法履职，着眼于为企业解决实际困难，权力做“减法”、服务做“加法”、市场活力做“乘法”，地方制度供给“好戏连台”。

政府权力“瘦身”，办事速度决定生产力。如今，“不见面”审批办事新模式正在江苏、江西等地推广。以“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制”为核心，以“不见面”为原则，以“见一面”为特例，审批改革“新招”获企业和群众“点赞”。

去年4月，南京市栖霞区诞生了全国第一份“不见面”审批发放的营业执照。通过手机发出申请、上传材料及后台集中审批，全程只需20分钟，营业执照就以邮政EMS快递寄出。办理此类个体工商营业执照，过去平均需要10个工作日。

借助全省电子政务共享数据统一交换平台，江西省市县三级已有3万余项行政审批事项入网办理，部分事项实现“一次不跑”。截至去年10月，江西累计取消下放行政审批事项373项，省市县三级行政审批事项分别精简58%、68%和34%。

去年10月，光大生物能源(贵溪)有限公司综合部经理周倢“一次没跑”，只通过网上提交资料、网上回复信息、网上直接修正，3天内就办好了外商投资企业设立备案。“我人在外地，坐着高铁通过手机看办事进展。”

在改革开放先行地广东，政府更是不遗余力推行和深化“放管服”改革。目前，广东全面推广全程电子化商事登记，全面实行外商投资审批改备案管理，全面实施企业简易注销登记改革。

通过一系列“放管服”制度改革，市场活力不断显现。2017年广东全省实有市场主体总量历史性突破1000万户，外商投资企业数突破13万户。2017年新登记市场主体195万户，同比增长20.7%;新登记企业90.4万户，同比增长14.4%，均位居全国第一。

从“招商”到“招才”，搭平台、给政策，提升核心竞争力。过去，地方政府把招商引资作为发展地方经济的法宝。如今，搭建平台吸引优秀人才，建设人才高地成为创新发展不可或缺的动力。

在广州，近年来政府出台《关于加快集聚产业领军人才的意见》《广州市人才绿卡制度》等多项人才政策，加速国际创新创业人才聚集。2018年广州市政府工作报告显示，2017年广州累计发放人才绿卡3300张，新入选国家“千人计划”专家65人，引进创新创业领军团队21个、各类领军人才58人。人才为广州高质量发展提供了更有力的支撑。

2017年9月，在江西省委人才办的牵头下，7家国内知名风投机构与7家前沿科技人才创办的企业进行市场化对接，达成明确合作意向。通过政府引导，撬动社会资金联动配合，解决创业者的痛点难点问题。此外，江西还创新成立省人才创新创业引导基金，吸引社会力量加盟，基金总规模7.5亿元，为人才创业提供从资金供给到市场开拓、产品研发等全方位综合服务，助各类人才迈过创新创业的“第一道坎”。

构建新型政商关系

政商交往过程中，“关系”二字最为微妙。亲密的政商关系被不少企业视为一种商业资本，认为“与政府官员关系好，企业发展才有靠山”“关系才是第一生产力”。党的十八大以来，在全面从严治党的大背景下，部分地区一些官员怕踩红线，又出现了“谈商色变”、遇企业能躲则躲的现象。

2016年4月，广东省纪委在全国较早印发《关于推动构建新型政商关系的若干意见(试行)》，以开清单的方式给政商交往提供了一张“明白纸”。

正面清单明确了政商交往的边界，划出了干事创业的“安全区”。比如，机关单位工作人员经批准可“参加企业符合规定的各类活动”“由企业按照当地公务接待标准提供工作餐”。

“清单出台前，很多领导干部到企业调研都不吃饭，有时候为了中午赶回食堂吃饭，只跑一家企业就走了。”广东一鼎科技公司副总经理廖卫平说：“不吃饭反而让政商关系越来越疏远。清单出台后，领导逐渐敢上门了，吃个工作餐，聊聊心里话，大家都没什么心理负担。”

负面清单厘清灰色地带，为政企行为确定禁区底线。比如，明令禁止干部接受可能影响公正执行公务的宴请，禁止违规出入私人会所或接受旅游、健身、娱乐等活动安排。

对企业行为也有详细规定。非公有制企业及其负责人不得为机关单位工作人员及其配偶、子女及其配偶和其他特定关系人理财;也不得以不正当渠道或非法手段影响机关干部人事任免、公共决策、公务执行等。

“现在不喝酒也能干好工作。”广州立白集团总裁陈凯旋接受媒体采访时感慨地说，清单管理出台后，政府与企业联系更紧密了，面对面交流多了，背靠背现象少了，双方关系更融洽了，企业发展也有了信心，更有底气了。

完善制度建设成为地方政府改善营商环境的重要抓手。去年，北京出台《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》，进一步提升投资审批效率，优化营商环境。广州出台《关于进一步提升法治化营商环境的工作意见》，从健全营商环境制度规范体系、严格规范涉企行政执法行为、强化企业合法权益司法保护等多方面打造公平透明、可预期的营商环境。

既要“硬实力”，也要“软环境”

不断涌现的制度供给创新折射出地方政府发展理念之变。

从唯GDP论到注重高质量发展。今年的全国两会上，记者注意到一个显著的变化：地方官员人大代表中，提GDP增速快慢的声音少了，比发展质量高低的声音多了;提投资规模的声音少了，比创新能力的声音多了;提“大拆大建”的声音少了，比生态环境的声音多了……各地政府明显将高质量发展摆在更突出的位置，并谋划部署相应的制度安排和政策供给。

广州经济总量从1978年的43亿元增长到2017年超过2万亿元，年均增长速度超过13%。广州市市长温国辉坦言，广州经济快速发展的背后，城市基础设施、公共服务、资源环境都面临较大压力，发展模式和方式需要转变。“下一步，我们要研究制定推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系和绩效考评体系，继续下大力气把推动高质量发展的工作做好。”温国辉说。

优惠政策与投资发展软环境“融合施策”。“从拼土地、拼资源，到拼政策，再到拼软环境，真不是说说而已。简单地拼资源和政策没有可持续性，我们从工作当中深切体会到，营商环境也是生产力。”江苏省南京市栖霞区委书记邢正军说。

广州开发区经历了从政策驱动到投资环境取胜的转变。作为全国首批国家级经济技术开发区，改革开放之初，广州开发区在引进外资等方面享受诸多政策优惠，如对外商所得合法利润汇出时免征汇出税等。进入现阶段，国家规范清理税收等优惠政策力度越来越大，开发区虽仍有一定的独立管理权限，但原有政策优势弱化。

广州开发区围绕“科技创新”与“实体经济”两大关键词，凭借“政策+投资发展软环境”融合施策，走出一条创新驱动发展的新型发展道路。去年7月，雪松控股集团总部大楼在广州开发区动工。集团董事长张劲接受记者采访时表示，之所以将总部大楼项目落在开发区，正是看中了开发区的营商环境。“总部项目从拍得用地到动工仅用了两个月。开发区政府高效、透明的政务服务，给了企业信心。”

简化流程：福建地税推行“最多跑一趟”优化服务  宋为伟 摄

改革争锋：必须在制度供给赛道上较量

半月谈记者

改革开放40年来，我国经济成功地实现了跨越，并跃升为世界第二大经济体。持续的市场化改革，推动生产要素大规模从农业部门向制造业和服务业部门自由流动，是上一轮经济转型取得成功的重要动力。

党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新一轮经济转型同样要向改革要动力、向创新要活力、向制度供给要竞争力。通过创新制度供给，提供更有利于发挥市场对资源配置起决定性作用的制度环境，正成为区域“改革赛跑”的焦点。

竞争转向：从“GDP排位赛”到“软环境大比拼”

落户“零门槛”、买房有补贴、创业给政策……去年以来，武汉、长沙、成都、西安等10多个城市，先后出台力度罕见的人才政策。“抢人大战”如火如荼!

从过去招商引资“争项目”到如今招商引智“抢人才”，竞争目标的转向预示着更高维度的区域竞争。而在这场区域竞争中胜出的关键，在于打造良好的“软环境”，焦点在于提供优质的制度供给。越来越多的地区意识到，良好的“软环境”就是生产力，优质的制度供给就是竞争力。

地处沿海的广东，正是得益于率先进行的商事制度改革，营造了创新创业的“洼地效应”，市场主体出现“井喷式”增长。

在上海、广东、天津、福建等地设立的自贸试验区更是通过先行先试、制度创新，形成了一大批可复制推广、正在全国落地生根的改革经验，有力地推动了经济换挡升级。正如国家发改委副主任宁吉喆所言：“城市与城市之间、地区与地区之间，营商环境是一个客观评价，大家要拿出这样评价的办法。我们共同努力，不断改善全国各地的营商环境，让企业、公民在生产生活方面更加便利，让我们的经济更有活力。”

“我们越来越深刻地感受到，营商环境的好坏不仅直接影响每个企业的发展，更关乎一个地区的未来。”江西吉安国家高新技术产业开发区管委会主任陈晓东说。

江西鹰潭市常务副市长张福庆介绍，去年8月浪潮软件集团子公司落户鹰潭，借助网上申请、部门联合审批等，仅用1小时就完成了受理、审核、核准、发照等全部审批工作。2017年，当地引进物联网产业项目50多个，已经集聚华为、中兴、百度、阿里巴巴、腾讯等161家物联网龙头企业。

“深化改革是跨越高速增长到高质量发展历史关口的关键一招。”南昌大学经管学院教授彭迪云说，在新一轮技术革命和产业革命浪潮下，有很多新经济元素出现，新业态、新产业、新产品、新商业模式等层出不穷，促进新旧动能转换，重在打破要素自由流动的制度障碍。

制度供给：吸引核心要素的强力“磁铁”

经济发展进入新常态，增长转轨、结构转型、动能转换所需的核心要素如人才、资金、技术等的集聚，无不指向优质的制度供给。

淘汰落后产能，培育新兴动能，打通产能升级“通道”。如何推动供给随着市场需求的变化而做相应调整，又如何使得厂房、设备、人员、资金等要素从过剩的领域退出来，进入有需求的领域，这是必须面对和亟须解决的问题。

政府工作报告显示，5年来,我国在淘汰水泥、平板玻璃等落后产能基础上，退出钢铁产能1.7亿吨以上、煤炭产能8亿吨，安置分流职工110多万人。

2016年初，广东率先出台了首个省级供给侧结构性改革总体方案，涵盖“三去一降一补”五大方面。随着供给侧改革的深入推进，广东经济增长质量效益双提升，一批高科技企业异军突起，为广东经济新一轮创新驱动、集约发展奠定了基础。

我国还拥有世界上规模最大的人力人才资源，这是创新发展的最大“富矿”。促进新动能培育还需通过制度供给激发人才活力，营造鼓励创新创业的环境。

减税降费、“放水养鱼”，降低企业制度性交易成本。随着劳动力、土地、环境、资源等各类要素成本进入上升期，进一步降低企业成本是各地优化制度供给的着力点之一。在财政收支矛盾较大情况下，着眼“放水养鱼”，我国率先大幅减税降费。

以江西为例，近年来当地大力开展“降成本、优环境”专项行动，2年累计出台130条专项举措。经济下行压力下，减税降费政策被企业誉为“及时雨”。截至2017年底累计为企业减负超过1000亿元。

不断优化的营商环境推动江西经济持续平稳快速发展。统计数据显示，2017年，江西省生产总值突破2万亿元，增长8.9%，增速连续3年保持在全国“第一方阵”，创造了新常态下经济协调发展的“江西速度”。

江西的探索绝不是个例，简政、减税、降费有望成为未来各地重点发力的工作。据宁吉喆透露：“接下来将对企业开办、纳税、施工许可、水电气报装、不动产登记等事项大幅精简审批，促进‘证照分离’改革扩容提速，进一步减轻企业税负，大幅降低非税负担。”

放权不甩包袱、不松监管，营造公平竞争的市场环境。只有管得住，才能放得开。破解市场调节的“劣币驱逐良币”效应，打造良好“软环境”，离不开公平公正的市场监管措施。加强监管一方面要通过机构改革破除过去“各管一摊”的弊端，一方面也要借助互联网新科技力量减少寻租空间。

宜春市腾达置业有限公司负责人蔡义龙与窗口单位有过多年“打交道”的经历。在他看来，过去，只要有熟人即便材料不齐全也能通融通融，现在都是网上平台，审批更现代、更公平，就算是“铁哥们”也通不过。

为解决“多顶大盖帽管一顶小草帽”等问题，一些地区探索综合联动监管和分类监管。例如，浙江杭州市企业信用联动监管平台于2016年8月正式启用后，在部门间推动实现企业信用信息交换共享，企业信用联动监管取得较好进展。

改革赛跑：从理念到行动的高维竞争

新一轮竞争大幕已经拉开，谁能在优化制度供给上棋先一着，谁就会赢得发展主动权。在区域多维竞争中，制度供给创新无疑是对一个地区干部素质能力、作风建设、治理体系和治理能力等的综合检验，也是更高水平、更高层次的比拼。

破除固有思维，拥抱新发展理念。从某种意义上说，如今经济社会发展最稀缺的不是资本、人才，而是科学有效的制度供给，是一个能让市场在资源配置中起决定性作用的制度环境。事实上，在上一轮竞争中，企业投资落户最看重的是优惠政策，而如今随着综合要素成本的上升，越来越多的企业反映，相比于政策，自己更看重的是以营商环境为基础的效率成本。

不能把优化制度供给简单地理解为优惠政策供给。一个地区要实现跨越式发展和“换道超车”并非易事，首要的一点就是解放思想，拥抱新发展理念。“拼政策”的思维理念已经不合时宜。

新经济时代，新模式、新业态、新产业不断涌现，新情况、新需求、新问题层出不穷，优化制度供给重在以未来视角布局当下，以超前眼光推动变革。

“法无禁止皆可为”，鼓励干部敢为人先。改革开放40年来，很多成功经验都来自地方探索和创新，如商事制度改革、“一枚印章管审批”、“三证合一”登记制度、负面清单管理模式等。这些创新无一不是对现有条条框框的突破。今年的政府工作报告提出，有悖于激励创新的陈规旧章，要抓紧修改废止;有碍于释放创新活力的繁文缛节，要下决心砍掉。

“推动改革创新，要把握‘法无授权不可为、法定职责必须为、法无禁止皆可为’这三条。”彭迪云表示，其中，“法无禁止皆可为”这一条在中西部地区体现得更为迫切，“法律没说不能做的就应该大胆地尝试”。

一个地方要推动制度创新，势必会遇到很多意想不到的难题，而干部是解决难题、创造环境、推动发展的重要力量。在一些地区，由于体制机制不完善，干部怕冒险、怕担责任的情况不同程度存在。因此，推动制度创新，很关键的一条是让干部容错纠错机制真正落实到位，让想干事能干事的干部在宽容失误的氛围里放手去闯，甩开心理包袱大胆去趟。

制度创新要发扬“钉钉子”的精神，咬住目标久久为功。制度的生命力在于执行。涉及利益调整的改革从来不是一帆风顺的事情，也非朝夕之功。优化制度供给要拿出“壮士断腕”的勇气，下更大决心推进政府自身改革，打破旧有的利益格局，打通阻碍改革的梗阻。

事不避难者进。在“放管服”改革中，有的地区“自我加压”“刀刃向内”，通过暗访督查的方式让干部“红脸、出汗”。实践证明，抓住改革痛点、难点精准发力，就没有突破不了的改革。(采写记者：李兴文、陈刚 余贤红 毛一竹 周颖 方问禹)

本期“焦点深谈”策划、编辑：邓伽 李建发

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