人大行权议事有了新规矩

孙莹

“一法一规则”修正草案审议现场-张玉薇-摄

3月11日闭幕的十三届全国人大四次会议，通过了关于修改全国人大组织法的决定及修改全国人大议事规则的决定。这“一法一规则”多年未有修订，似乎淡出了人们的视线。为何它们今年齐齐修订，背后的道理在哪里，又有什么深刻意义?

这要从人大行使职权的基本方式说起。宪法和法律赋予了人大诸多权力，人大要落实这些权力，需要具体的运作程序。最根本的人大工作程序就是人大的会议制度，因为各级人大主要是以开会的方式行使职权。人大组织制度、会议制度、议事规则的系统完善，就是完善人民代表大会制度的根本。

法律更新防重复

本次“一法一规则”修改的最大特色，是从人大组织法和人大议事规则不同的功能出发，让两部法律不再有相互交叉，影响各自实施。

一般而言，组织法的功能偏重于人大机构组织的设置并明确各机构组织的职权;议事规则的功能偏重于会议制度和议事程序的规范化制度化。由于我国人大相关法律出台于不同的时期，因而在有关人大组织和职权的规定上不可避免地存在一定重复。本次“一法一规则”的修改重点首先是重新理顺二者的关系，让二者有机衔接起来，同时删繁去冗，为历史造成的规定重复问题画上句号。

这可以从修改的内容中看出来。全国人大组织法中原本与全国人大议事规则相重复的内容作了大量删减，删除的内容都是有关会议程序的，是属于议事规则要操心的问题，相关内容俱在议事规则中加以明确。

几多新意可注意

本次“一法一规则”的修改具有鲜明的时代特征，体现了新时代中国特色社会主义民主政治制度的新发展。

首先是反映监察体制改革、党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化，将国家监察委员会的相关内容吸收到组织法和议事规则的相关规定中。例如全国人大议事规则在有关大会会议列席人员的规定中，增加了国家监察委员会主任，等等。

其次，近年来全国人大和地方各级人大在人大工作创新方面屡有建树，尤其是信息化建设。例如2019年12月全国人大常委会在中国人大网正式开通了公民在线提交审查建议的功能，地方人大也开始探索省市县人大预算联网监督全覆盖，等等。这些发展变化体现到了本次议事规则的修改中，全国人大议事规则增加规定“全国人民代表大会会议运用现代信息技术……为代表履职提供便利”。

第三，本次“一法一规则”的修改也体现了立法技术的进步，特别注意做好与相关法律规定的衔接，一些新增加的规定着眼于对其他人大相关法律已有规定的补充、解释、说明。例如代表法第七条规定代表不能出席会议的，“应当按照规定请假”，这里没有规定具体请假程序，新修改的议事规则第十五条规定了请假程序——代表不能出席会议应当向秘书处书面请假，秘书处向主席团报告代表出席情况和缺席原因。

处处着眼操作性

本次全国人大“一法一规则”修改还有一大亮点，在于对会议制度和议事程序的规定更加精细。议事规则的作用就如同地图和指示牌，不厌其烦地告诉代表如何履行每项职能。概括性的议事规则存在制度的漏洞，所以议事程序需要细化，使得议事规则更加具有可操作性。

本次修改全国人大议事规则新增加了一些操作步骤方面的规定，例如议事规则第六条新增规定全国人大常委会在全国人大会议举行前“可以组织代表研读讨论有关法律草案”。同样，全国人大组织法修改中，“总则”一章有许多有所丰富的内容，对全国人大工作的“全过程民主”等问题作了强调，也是例证。(作者系中山大学法学院副教授，中国法学会宪法学研究会理事)