自然资源部：为城市“摊大饼”划界

为推进“多规合一”的有效落实，指导和规范地方开展市级国土空间总体规划编制工作，由自然资源部研究制定的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）于近日印发。9月24日，自然资源部召开新闻发布会，针对《指南》有关情况进行深入解读。

《指南》要求，编制市级国土空间总体规划必须建立在扎实的工作基础上，以第三次国土调查为基础，统一工作底图底数；分析当地自然地理格局，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价；对现行城市总体规划、土地利用总体规划等空间类规划和相关政策实施进行评估，开展灾害和风险评估；根据实际需要，加强重大专题研究；开展总体城市设计研究，将城市设计贯穿规划全过程。

自然资源部国土空间规划局局长张兵介绍说，各省、自治区可根据地方实际，补充、细化相关内容要求和技术规定；各地市在编制市级国土空间总体规划时，也要坚持一切从实际出发，因地制宜，突出当地自然和人文禀赋，有利于促进地方形成有特色、有优势的发展局面。

在快速工业化、城镇化过程中，我国很多城市都经历了土地粗放利用、空间无序扩张的过程，本次发布的《指南》能否有利于解决这一问题？对此，自然资源部国土空间规划局二级巡视员李枫强调，《指南》明确，要在可以开发建设的范围内划定城镇开发边界，作为城镇建设不可逾越的红线，从规划上防止城市“摊大饼”式的无序蔓延。

李枫表示，改革开放以来工业化、城镇化的快速推进，助推我国从传统农业国家向现代化工业国家的转型，但同时也付出了沉重的资源环境的代价。《指南》起草过程中，在尊重自然地理格局、加强国土空间规划“一张图”建设的基础上，将节约集约作为规划编制的指导思想和基本原则。

《指南》要求，市级国土空间总体规划的编制首先要明确需要保护的空间，划定生态保护红线、永久基本农田，以及历史文化、能源矿产和生态绿地、河湖水网等需要保护的区域。在可以开发建设的范围内，还要划定城镇开发边界作为开发建设不可逾越的红线，促使城市更为自觉地转向内涵式发展。对资源环境承载能力已经超载的城市，更要划定永久性的开发边界。

严控新增和盘活存量是相辅相成的两个方面。在城镇开发边界内，《指南》提出，要明确更新的重点地区，针对老旧城区的具体问题，完善功能、优化结构，补齐公共服务和基础设施短板，增加公共空间。同时，在城镇开发边界外，要结合生态修复，开展山、水、田、路、林、村的全域国土综合整治试点，盘整低效的存量集体建设用地。

当然，我国的城镇化过程还未结束，未来还将有上亿的农村人口进入城市。对此，《指南》提出，要优化建设用地的结构和布局，提高土地利用效率；要制定水资源、能源的供需平衡方案，对水资源匮乏的城市要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，控制能源消耗总量，建设节水型城市和低碳城市；要完善城市综合交通，促进各类基础设施一体化、网络化、智能化复合布局，建设立体开发的综合交通枢纽，服务于新产业、新业态发展；优化居住、就业、基础设施等空间资源配置，鼓励功能复合和土地混合使用，提高城市的韧性，提高城市综合承载能力。

张兵表示，在“多规合一”之后，市级国土空间总体规划解决了过去“规划打架”的问题，综合了原来市级层面各类空间规划的优势。“原来的城市总体规划，在城市的功能布局、土地使用、综合交通运输、市政基础设施、公共服务设施等方面，以及指导城市建设等方面有理论技术和学科优势。‘多规合一’之后，市级国土空间总体规划要更加综合，强调约束性和政策性，同时，也要提高规划的实施能力。”张兵说。（半月谈记者：范钟秀）