明明是好政策，出台多年却未能落地执行，企业无法享受政策红利且投诉无门……半月谈记者调研发现，近年来，国家层面已陆续出台多项支持实体经济发展、降低企业成本的好政策，部分政策尽管已出台多年，却因“先天不足”“后天失调”，一直处于“休眠”状态，沦为“僵尸政策”。
政策出台15年没落地，现场问询遭“踢皮球”
重庆某大型商贸有限公司每年从欧洲国家进口服装、箱包等商品。企业负责人介绍，在国际贸易交易过程中，买卖双方往往是通过第三方服务商实现货物交易，并给予第三方服务一定比例佣金。
近日，企业负责人无意中发现，早在2003年出台的《中华人民共和国进出口关税条例》规定，购货佣金不计入完税价格。
“多年来，我们的购货佣金一直是缴纳关税的，而根据此项政策，购货佣金应免交关税，如果落地执行，将大大减轻企业负担。”该企业负责人算了一笔账：企业今年计划进口商品金额约1.7亿元，购货佣金高达3400万元，预计该部分将缴纳关税1122万元。
然而，由于对购货佣金无明确解释、无金额标准，货物报关单无填列栏目，对佣金的认定和管理无具体部门负责，此项政策至今未能落地执行。
半月谈记者近日跟随企业负责人到重庆江北机场海关咨询，工作人员先是明确表示，企业在海外购买货物时产生的中介费必须计入完税价格。企业负责人拿出相关法规和条例后，该工作人员又说，购货佣金是指代理商代其购买货物而产生的中介费，而公司相当于直接从代理商处购买货物，所产生的中介费不能认定为购货佣金。
当半月谈记者继续询问，是否有法律法规或实施细则对购货佣金的概念予以明确解释时，该工作人员说：“目前没有解释和标准，主要靠人工判断。”
不仅如此，“进口货物报关单”并未设置佣金的填列栏目，企业不知该如何填报。对此，该工作人员说：“报关单上一直都没有购货佣金这一栏，具体怎么填报我暂时也不清楚。”
此前，该企业负责人还电话咨询了深圳、西安等城市的海关，得到的答案也是五花八门，有的认为佣金必须计入完税价格，有的表示要研究一下才能确定，有的甚至不知道购货佣金为何物。
为弄清购货佣金的具体解释和金额标准，企业负责人又到多个部门咨询。外汇管理部门表示，佣金的审核、审批及比例的确定，由银行自行把关核定;而银行方面回复，必须先经税务部门认定该部分费用是否应该征税，才能确定是否核定为佣金;税务部门则回复，进出口业务的佣金属于关税范畴，而关税不归税务部门管。
企业负责人被踢了一圈“皮球”后泄了气：“这明明是为企业减负的好政策，认定购货佣金至少要核查企业和代理商商务合同签订方式、付款方式、交货方式，现在却没有任何实施细则，全靠嘴巴说，再好的政策也只能成摆设。”
四类“僵尸政策”让企业喊苦
实际上，无法落地的好政策并非个案，企业在经营中频频遭遇。
一是“空中楼阁”型。此类政策犹如悬在天上的楼阁只可仰望。一家大型机械制造企业财务总监举例说，多年前国家已出台政策，进一步放开驻外合资企业的融资渠道，这将有利于降低企业融资成本，但人民币资金池、外币资金池与企业税收等政策如何衔接至今没有实施细则，企业都怕踩了偷税漏税的雷而不敢“吃螃蟹”。
二是“画蛇添足”型。此类政策因一些多余或不切实际的规定而难以施行。前几年，多部委联合出台政策，放开药品技术转让限制，旨在鼓励医药企业兼并重组，盘活存量，但政策实施过程出了问题。
西部某市一家制药企业与沿海地区一家药企达成购买协议，要将16个药品批准文号转移到当地生产，价格谈好了，首付款也支付了，但该政策要求药品批准文号转让必须由转出地盖章。在办理过程中，当地政府部门就是不愿放行：“来投资可以，把东西拿走不行。”
来回扯皮近一年，企业找到多位省级领导出面协调才勉强解决。企业负责人说:“本地有20多家制药企业与外地企业签了药品批文转让协议，除了我们，其他的转让计划都因对方政府不放行而失败。”
三是“相互打架”型。此类政策因与其他政策矛盾而无法落实。近年来，国家多次出台政策鼓励社会资本办医。一家企业想在西部某省会城市办一家民营医院，合同也签了，地也看好了，到国土局办理土地使用证时却被告知，办医疗卫生用地需要先拿到医院的证照许可，到卫生厅又被告知：“要先有土地使用许可证，才能办理医院证照许可”，最终企业不得不放弃。
四是“嫌贫爱富”型。此类政策的初衷是解决企业燃眉之急，却在实施过程中设置“高门槛”，让真正需要政策扶持的企业望而却步。
一家企业投资新项目时资金短缺，得知两家政策性银行设立了利息较低的专项建设基金，赶紧提交申报手续，获批3000万元后，银行提出必须由地方政府提供担保，企业再用厂房进行反担保，资金还要以股权的方式进入等，企业无法满足条件，被迫放弃。
“我想不通的是，正因为抵押物不足，一些新兴产业项目才融资难，现在由中央贴息设立了政策性专项基金，为什么还要求用房产抵押?”该企业负责人说。
“好政策无法落地执行，不如不出台”
“出台好政策却无法落地执行，还不如不出台。”多名企业负责人认为，“僵尸政策”让企业对政府产生不信任感，影响其投资信心。
一些企业负责人和专家学者表示，“僵尸政策”不仅损害企业的利益，更打击了企业的信心和积极性，破坏营商环境。一项政策之所以被制定出来，目的是为了解决某一问题，或者为了实现某个目标。如果成了“僵尸政策”，不但难以实现政策制定者的初衷，破坏其权威或公信力，还可能使已经存在的问题严重化，甚至滋生出新的问题。
企业负责人和专家学者建议，治理“僵尸政策”需要政策制定者在谋划政策之初，多些调查研究和论证，让政策更具针对性和可操作性，能够拿来就用且管用，也需要政策制定者在政策的实施上，多些回头看，及时发现问题并予以纠正。
与此同时，各级政府应对已成为“僵尸”的政策予以清理整顿，对因脱离实际而无法落地的政策予以废除，对缺少配套政策和实施细则的政策，通过制定实施细则、出台详细的解释和标准、明确牵头管理部门等方式推动其落地执行。要发扬钉钉子精神，推进政策的执行和落实，还要建立责任追究机制，倒逼责任部门严格履职，让好政策真正惠及企业，促进经济发展。（半月谈记者 栗建昌 张琴 赵宇飞）
半月谈评论：莫让“僵尸政策”消解改革红利
半月谈记者 栗建昌 张琴 赵宇飞
数天的“体验式”采访下来，半月谈记者很难忘记两个反差极大的表情：一个是企业家们发现国家出台的好政策，“久旱逢甘霖”般的欣喜;另一个是企业家们被多个部门“踢皮球”后发现，这些好政策只不过是“水中月、镜中花”，看得到却够不着，他们脸上写满了无奈和迷茫。
一位企业家悲愤地说：“我们前面是玻璃门、弹簧门、旋转门‘三重门’，头上顶着市场的冰山、融资的高山、转型的火山‘三座大山’。中央明明看到了企业的难题，但出台的好政策怎么就成了‘僵尸’?”
部分政策之所以口惠而实不至，甚至成为“僵尸政策”，一方面在于有些政策“先天不足”，比如政策在制定之初缺乏充分的调查论证，看起来很美好，却只能是嘴上说说、纸上画画、墙上挂挂。另一方面，在于有些政策“后天失调”，缺少相关配套政策和实施细则，加之相关部门执行不力、管理监督不到位，从而变成落而不实、虎头蛇尾的“僵尸政策”。
“僵尸政策”的背后是懒政、惰政。无论是政策制定未经深入调研，只靠“拍脑袋”，抑或是为应付中央精神而“为了制定政策而制定”，只管出台政策，不管追踪落实情况，以及部分政府、部门在落实中央政策时打折扣、搞变通，其根源是官僚主义、形式主义、本位主义之风。
逆水行舟用力撑，一篙松劲退千寻。当前我国改革进入深水期，无底可及，无石可摸，全面深化改革进一步则海阔天空，退一步则前功尽弃，此时尤其需要警惕体制机制障碍消解改革红利。
“僵尸政策”的普遍存在令人警醒。企业界有个形象的比喻：“中央给了企业一瓶葡萄糖水，却在输送的过程中卡住了，企业看到了葡萄糖水，却没接收到养分。”
唤醒沉睡的“僵尸政策”，既是企业家的心声，也是将改革向纵深推进的必然要求。这需要各级政府使出“洪荒之力”，梳理并找准各领域“僵尸政策”的症结所在，对症下药予以治理。在制定政策时深入调研，急中央之所急，急企业之所急，在落实政策时狠抓执行、强问责，让每一项政策都能善始善终、善作善成。（半月谈记者 栗建昌 张琴 赵宇飞）
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