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中国新闻周刊:反腐如何高效?

2013-11-27 12:04 作者:刘宇航 来源:中国新闻周刊 编辑:lh
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反腐是全球课题。2013年7月,透明国际公布一份针对全球107个国际和11.4万人的调查,4个人中就有1个人称自己曾经行贿或受贿,超过一半人认为政府腐败情况越来越严重,有51个国家的执政党被认为是最为腐败的机构。”

香港能有今天的繁荣景象,离不开一支廉洁的公务员队伍,而香港廉洁的捍卫者就是大名鼎鼎的“廉政公署”。“香港,胜在有你同ICAC”,在港剧港片里常能听到的这句台词就是廉政公署的广告语。“被廉署请和咖啡”则是让香港人闻之色变。廉政公署简称廉署,或ICAC。香港北角渣华道的一栋25层蓝色玻璃大厦就是它的总部。

美国传统基金会将廉洁的政府列为香港成功的四大基石之首。透明国际是一家权威的监察腐败贪污的国际非政府组织,他曾在全球贪污问题报告中写到,“香港的廉政公署已被广泛视为坚毅的反贪典范,并显示了在足够的资源下可达致的成就。”根据透明国际的历年数据,香港的清廉程度均在全球前15位,在亚洲紧跟新加坡。而中国内地在2012年的廉洁排名是80位。人们常常将香港政府的廉洁归因于香港公务员有着丰厚的收入,其实廉署之所以能够有效遏制腐败,这与廉署组织制度的运作是相辅相成的;廉署之所以能在香港产生,也是镶嵌在香港历史的发展中。

在当今的商业社会中,清廉指数无疑是吸引资金、促进经济发展的重要棋子之一,可在很多地方,中央三令五申,反腐问题却解决不了。香港不仅在时尚和金融上走在亚洲前端,香港廉政公署作为华人社会孕育出的一颗反腐明星,它的发家史,辛酸路,解剖图,成绩单耐人寻味。

廉署诞生记

房子着火都要给消防员红包

J·帕特里克·多贝尔在《一个国家的腐败》里说“腐败是人类状态的一部分。”“廉洁之都”香港曾经也是一个腐败盛行的社会。虽然早在1897年,香港已有法例明文禁止贪污贿赂,政府于1948年仿效英国法律,立法通过了《防止贪污条例》,20世纪50年代,香港警队成立了检举贪污组,但贪污仍然猖獗。特别是20世纪中叶以后,随着香港经济迅猛发展,来港非法移民人数也迅速增加。本来就人多地少的香港社会资源矛盾严重。批文、办照、领牌等公共资源腐败的一塌糊涂。香港廉政公署前专员罗范淑芬曾这样描述40年前的香港,“医院看病,要向医生塞红包。小贩被警察追,要给警察塞红包,就连自己家的房子着火了,都要按规矩给消防队员“开喉费”。警察拥有巨大的权力,他们横行街市,肆意寻租。前香港警司韩德曾说:“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式,就像晚上睡觉,白天起床、刷牙一样自然”。

1974年廉政公署成立,之后,香港才有了秩序,有了是非、白昼和黑夜。

1973年的葛柏案可以说是廉政公署成立的导火索。总警司葛柏被发现拥有430多万港元非法财富,这相当于他这些年职位收入的6倍。可他在接受调查期间运用职权调用飞机逃回英国。葛柏潜逃令蓄积已久的民怨爆发。民众手持“反贪污捉葛柏”横幅示威游行,要求政府乱世出重典,缉拿葛柏整顿吏治。

副按察司百里渠授命组织调查委员会并建议“成立反贪机构,其须脱离警方独立,以挽回公众信心,否则政府永成被民众质疑与声讨的对象”。港督麦理浩接受了百里渠建议。1974年廉署诞生。政府承诺市民:香港要掀起一场“静默的革命”,1975年初,葛柏被引渡回港,获刑4年,也算是送给廉署的开门礼。

廉政公署VS“皇家”警队

而廉政公署的“崛起”则离不开与香港警署斗争的历程。香港警队在成功平息了1967年香港发生的大规模左派骚乱之后,被英女皇赐予皇家头衔,地位骤升。电影《跛豪》里有句对白形容“四大探长”之一的九龙区华总探长“雷老虎”:“据说港督都比不上他。”1977年2月9日香港一家主流英文报纸刊出“ICAC扣留了12个警察”拉开了廉署与警队斗争的序幕,之后油麻地果栏贩毒案则是一场双方间决定性的战役。

经过盘查,香港警队人员涉嫌参与毒品交易及滥用职权。1977年9月19日凌晨,位于金钟和记大厦的廉署执行处,上百名调查员等候行动命令。他们被分成五十多个行动小组。每组2-3人,这次抓捕的嫌疑人是警察,而当时很多拘捕目标甚至正在当值。两天之内,被拘警员87人,被锁定的警务人员达到228人,包括若干警长和探长,还有两位警司。眼见警务处的招牌都快被廉署拆了,警务人员终于忍不下去了。

警队有17,300人,一份超过11,000名警队人员签署的请愿信向当时警务处长施礼荣表达了对廉署的愤怒,比例是64%。接着又是一个破天荒的事,1977年10月28日,警察大游行,当中很多人带着枪,他们要求特赦。

事件的结果在11月5日敲定,时任港督麦理浩发出“局部特赦令”,指令除已经进入起诉程序及涉嫌特别严重的罪行外,廉政公署停止调查1977年1月1日之前发生的贪污案。据当年的英国《经济学人》说,局部特赦令大约让六百人免于调查和起诉。任职于香港教育学院的廉政研究专家吴木銮在接受记者采访时说:“当时的港督有这样大的决心,可以做特赦这种现在会有些敏感的决定,解决了廉署和警察的矛盾。”今天回过头看,这是当时港督麦理浩在香港治理上以退为进的一步棋。经过1977年的冲突,警廉双方也有了一个不成为的协议,任何一方要拘捕对方的人,都要有对方另外一人陪同。现在,双方关系良好,高层定期会互相通报讯息。而最大的赢家,是生长于斯的香港人。

廉署反贪五部秘籍

三管齐下反腐

廉政公署自成立之始便制定了一套整体策略,透过执行处、防止贪污处和社区关系处这3个功能部门三管齐下打击贪污。

执行处的职责是接受市民举报贪污和调查怀疑贪污的罪行。执行处的首长会同时兼任副廉政专员。“执行处也许是所谓日常反腐最重要的部门”。吴木銮表示。“防止贪污处的主要职责是设计贪污预防方案,及时发现和堵塞贪污漏洞,这个部门的每个成员都是某方面的专家,会对贪污行为出现的可能性具有高度敏感并给予预防设计。会审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序,以减少可能出现贪污的情况。吴木銮说,“防止贪污处会预先从制度上观察不同机构还有什么漏洞,包括大学,医院等。防止贪污处会有权利看这些部门的工作常规和程序是否符合要求,提出改进建议。还会应私营机构的要求,提供防贪顾问服务。”

社区关系处则负责教导市民认识贪污的祸害,并争取市民积极支持反贪的工作。在它下属还有一个“廉政之友”,主要鼓励香港市民透过积极参与倡廉活动,深入认识廉政公署的工作,并身体力行,协助推广廉洁信息。总之,社区关系处负责“让人不敢贪,不想贪”。

香港年轻人的廉洁意识相当高,从2012年廉政公署民意调查报告摘要里可看到,以0至10分计算,0分为绝不容忍,受訪80,90后青年对贪污容忍度仅为1.5分,而有百分之八十二更表示乐意举报。吴木銮说,“它会根据不同人群制定不同的宣传反腐知识,比如社区关系处在大学办讲座时,就会给学生讲哪些行为你们不能做,比如不能给老师送礼”。

香港良好的司法环境才是高效反腐的关键。吴木銮表示“廉署与香港其它纪律部队配合得很好,例如警署,海关等,不过反腐的主导权还是在廉署”。

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