自2011年提出以来，生态补偿机制一直在迷茫中曲折前进。由于涉及复杂的利益关系调整，目前生态补偿缺乏行之有效的技术方法与政策体系。有必要全面理顺生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，真正让生态补偿走出迷茫。

生态补偿在曲折中前进

生态保护与经济利益的矛盾，使生态保护和区域可持续发展面临威胁。自2011年起，由财政部和环保部牵头组织，每年安排补偿资金5亿元的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，在新安江启动实施。各方约定，只要安徽出境水质达标，下游的浙江每年补偿安徽1亿元。

自此，我国对生态补偿的探索实践拉开帷幕。

经过几年努力，新安江江水变清了。然而，浙皖两地针对这项工作的分歧也日渐浮出水面。

半月谈记者了解到，有关第二轮试点中两省财政资金的投入，双方历时两年才最终达成一致。两省在有关水质标准、补偿计算方案、补偿方式等补偿机制的关键方面，至今分歧很大。这意味着，严格意义上的新安江流域常态化生态补偿机制尚未建立。

新安江流域生态补偿面临的窘境绝不是个例。记者多年来一直关注我国南水北调中线工程，这一跨地区的调水工程无疑产生了保护者、受益者两类群体。作为核心水源地，湖北省十堰市为保护库区水质，确保“一库清水永续北送”，承受着发展空间受到挤压、发展选项受到限制、发展基础先天不足、财政增支减收等多重压力，补偿需求十分强烈。

从几年来的实施情况看，生态补偿资金分配机制尚需完善，使用管理尚需加强;生态补偿的重点尚需突出，力度尚需加强。

2016年，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，再次明确要科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。这体现了国家推进生态补偿长效机制建设的信心和决心。

多领域生态补偿存掣肘

除流域生态补偿外，其他环保领域的生态补偿同样存在掣肘。问题的症结在于，由于涉及复杂的利益关系，目前生态补偿缺乏行之有效的技术方法与政策体系。

缺乏符合各地实际的生态补偿长效机制。目前在南水北调中线水源区实施的生态补偿政策，只是国家对生态功能区的通用补偿政策，采用的是均衡性转移支付标准，更多地体现了“扶贫”性质，没有体现出调水对水源区影响程度的差异，也没有体现出淹没区的损失，更没有体现出发展机会成本的损失，且存在补偿力度较小、涉及面较窄、分配方式不够合理等问题。

以财政转移支付为主的政府补偿机制存在一定的缺陷。这一机制对财政政策的依赖性较强，具有不确定性。生态受益者与保护者脱节，难以体现生态补偿各方主体的权责利。缺乏相应的法律法规，补偿不能完全依理依法进行，在操作上缺乏有效的监督，补偿方式上缺乏针对性，难以达到最佳效果。

缺乏生态补偿协商机制。生态补偿涉及的利益主体复杂多样，目前生态补偿管理体制尚不健全，缺乏跨省(区、市)、跨流域、跨部门的协调机制，无法协调解决省份之间、上下游之间的生态补偿问题。

生态补偿资金安排额度与所承担的任务不匹配。以南水北调中线工程的实施为例，由于丹江口水库发电收入减少，当地每年直接减少财政收入8.29亿元;每年用于水污染防治和生态修复工程建设配套支出15亿元，财政增支减收数额巨大。目前生态补偿资金安排明显不足，有必要制定科学的生态补偿标准体系及资金分配机制。

除了跨流域保护需要生态补偿，我国还有许多环保领域需要建立健全生态补偿机制。生态屏障建设与投入的矛盾，草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题，以及自然保护区的保护问题……

虽然已出台许多政策措施，但由于没能从机制上解决问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素。

此外，在基层具体操作过程中，生态补偿还面临难题。制定区域生态保护标准比较困难，生态补偿立法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展，生态建设资金渠道单一，所需资金严重不足……

生态补偿如何落地生根

建立健全生态补偿机制，最重要的原则是受益者付费、保护者得到合理补偿。可以说，谁来付费这个问题，就是利益相关者之间的责任问题。

从近日国家印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中我们可以看到，国家已经在探索明确生态环境损害的赔偿权利和义务。下一步，对于生态效益提供者和受益者的范围还需界定清楚。

建议在全国主体功能区划的基础上，明确对各生态功能区的定位、保护责任和补偿义务。在生态效益提供者和受益者范围界定清楚后，接下来就要建立利益相关者补偿机制。

完善生态补偿机制，还需以体制创新、政策创新和管理创新为动力，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制。

从来自南水北调中线核心水源区的基层干部们的建议看，参照国外实践经验和我国生态补偿的实施现状，南水北调中线水源区生态补偿资金的筹集及补偿方式可采取以公共财政转移支付为主，市场运作、公众参与为辅的方式进行，建立地区间横向补偿机制，探索市场补偿方式，着力构建“输血”和“造血”相结合的补偿机制。

从生态补偿政策的探索实践来看，建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程。当前，生态环境损害赔偿制度即将在全国7个省(市)开展试点，未来要在总结经验的基础上，为生态补偿提供技术支撑，加快生态补偿立法工作。

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